La política social en la Unión Europea

Dr. Fernando Suárez González
Catedrático emérito de la
Universidad Nacional de Educación a Distancia
al IV Congreso Iberoamericano de Derecho del
Trabajo y la Seguridad Social

Sumario: Introducción. 1.- Brevísima historia de Europa 2.- Brevísima historia de la Unión Europea 2.1.- El Tratado CECA 2.2.- El Tratado de Roma 2.3.- La evolución posterior 2.4.- El proyecto de Constitución 3.- La política social en la Unión Europea 4.- La situación jurídico-constitucional 5.- Las realizaciones concretas 6.- Especial consideración de la seguridad e higiene en el trabajo 7.- La política de inmigración 8.- El incierto futuro
ntroducción

He dicho ya en otras ocasiones que la Comunidad Económica Europea, que después fue Comunidad Europea y ahora es Unión Europea (UE), es como una de esas películas cuyo guión no es previo sino que se va elaborando a la vez que se rueda. Parece que los expertos en cinematografía conocen varios ejemplos de películas que se fueron escribiendo a la vez que se rodaban, por lo que durante su filmación nadie sabía el final. Pues, esto de Europa es muy parecido, y por ello es muy difícil relatar los episodios ya que está en constante movimiento, en permanente cambio. Una conferencia sobre la UE de hace un año no se puede repetir hoy porque los cambios han sido vertiginosos.

1. Brevísima historia de Europa

Para hablar de temas europeos resulta clarificador recordar inicialmente una serie de datos que, no por conocidos, dejan de componer el escenario histórico en el que deben enmarcarse nuestras reflexiones.

La historia de Europa es una historia de guerras. Hay ciudades españolas –León por ejemplo- que son producto de guerras antiquísimas, cuando los romanos, impuestos ya a Cartago, están creando el Imperio, desde el Sahara hasta las Galias y desde Armenia hasta el mar tenebroso, en el primer intento de lograr la unidad europea por la fuerza. Las invasiones bárbaras, los intentos de restaurar la unidad romana en Occidente a partir de Bizancio y la reconstrucción de la Europa cristiana unida, pretendida por Carlomagno, sintetizan, aunque sea telegráficamente, el afán de dominación de Europa, como objetivo, y la guerra como instrumento para conseguirlo.

El 25 de diciembre del año 800, Carlomagno fue coronado Emperador en Roma por el Papa León III, pero el Papado deseaba, por su parte, someter al Emperador y surge el conflicto que, junto a centenares de conflictos locales, llena la historia de Europa desde el fin de las invasiones hasta la época de los descubrimientos. Entre 1337 y 1453 se produce entre Francia e Inglaterra la guerra que se llama de los Cien Años, pero que duró 116.

Carlos I de España adopta también la idea imperial y es coronado Emperador en Bolonia el 24 de febrero de 1530. Pero el Imperio se construye sobre la guerra: Contra Francisco I de Francia, contra el propio Papa que le había de coronar, contra los sublevados de Gante, por hablar sólo de Europa y prescindiendo de la conquista de América y de la guerra contra el turco.

Es precisamente la conquista del Nuevo Mundo lo que produce la rivalidad por dominar el globo y de ahí que Inglaterra, aspirante a ello, procure que en el continente europeo no se constituya Imperio alguno, sino que las diversas naciones se opongan unas a otras, en discordia perpetua. “Divide et ímpera” se convierte en el emblema de la política internacional inglesa, a partir de Isabel I.

El siglo XVII conoce la guerra de los 30 años y el supremo esplendor del poderío de Francia. En el siglo XVIII es Inglaterra la que ocupa el lugar de primer orden en la historia del mundo, pero es también un siglo de guerras europeas, es decir, de guerras fratricidas. Francia lucha contra el Imperio Alemán en las guerras de sucesión de Polonia y de Austria y contra Inglaterra en otra guerra de siete años, en la que pierde su Imperio colonial en la India, Canadá y Louisiana. España lucha contra Inglaterra (ahí está Gibraltar como recuerdo), con Francia (es entonces cuando perdemos Santo Domingo) y con Portugal, en la llamada “guerra de las naranjas”.

Los comienzos del siglo XIX los puede evocar muy bien cualquiera que recuerde que el 10 de noviembre de 1799 Napoleón ocupa el cargo de primer Cónsul, es decir, de dueño de Francia, e intenta poner fin al imperialismo marítimo de Gran Bretaña, mediante el imperialismo terrestre o europeo.

Después de Waterloo hay un gran período de paz, propiciado por la Santa Alianza, pero 40 años más tarde vuelven las guerras: Entre italianos y austriacos, entre prusianos y daneses, entre franceses y prusianos, o las guerras de los Balcanes que, como ahora se comprueba, tantas heridas dejaron sin cicatrizar…

En el año 1914 se produce la Gran Guerra europea, que es ya una guerra mundial, y en 1939 comienza la segunda, provocada por Hitler en el último y enloquecido intento de unificar Europa por la fuerza.

Son estos antecedentes los que otorgan su auténtica dimensión al trascendental objetivo que Europa ha alcanzado al crear la Comunidad y al avanzar hacia la Unión. Son, en efecto, muchos los analistas que sitúan el origen de la Comunidad Europea en la necesidad de resolver definitivamente la lucha secular entre Francia y Alemania, que entre 1870 y 1945 llegó a provocar 24 millones de muertos.

2. Brevísima historia de la Unión Europea

2.1. El Tratado CECA

El 19 de septiembre de 1946, Winston Churchil pronunció en Zurich un célebre discurso en el que preconiza la reconciliación franco-alemana dentro del marco de unos Estados Unidos de Europa, lanzando así una idea que se concretaría menos de cuatro años después, cuando el 9 de mayo de 1950 el Ministro de Asuntos Exteriores de Francia, Robert Schuman, da a conocer su histórica declaración:

“La paz mundial no podría ser salvaguardada sin esfuerzos creadores proporcionados a los peligros que la amenazan. La contribución que una Europa organizada y viva puede aportar a la civilización, es indispensable para el mantenimiento de las relaciones pacíficas. Francia, que desde hace más de veinte años viene siendo el campeón de una Europa unida, ha tenido siempre por finalidad esencial la de servir a la paz. Pero Europa no ha sido construída y hemos tenido la guerra.
Europa no se hará de una vez ni en una construcción de conjunto: se hará mediante realizaciones concretas, creando primeramente una solidaridad efectiva. La reunión de las naciones europeas exige que sea eliminada la oposición secular entre Francia y Alemania; la acción para ello emprendida debe afectar principalmente a Francia y Alemania. Con esta intención, el Gobierno francés propone encaminar inmediatamente la acción sobre un punto limitado, pero decisivo:
El Gobierno francés propone colocar el conjunto de la producción franco-alemana de carbón y acero bajo el control de una alta autoridad común, en una organización abierta a la participación de los demás países de Europa.
La reunión en común de las producciones de carbón y acero asegurará inmediatamente el establecimiento de bases colectivas de desarrollo económico, primera etapa de la Federación Europea, y cambiará el destino de estas regiones, durante demasiado tiempo consagradas a la fabricación de las armas de guerra, de las que precisamente han sido las víctimas más constantes.
La solidaridad de producción que así será anudada manifestará que toda guerra entre Francia y Alemania es, no sólo impensable, sino materialmente imposible. El establecimiento de esta unidad potente de producción, abierta a todos los países que quieran participar en ella, teniendo por finalidad la de proporcionar a todos los países que ella reúna los elementos fundamentales de la producción industrial en iguales condiciones, asentará los fundamentos reales de su unificación económica.
Esta producción será ofrecida al mundo entero, sin distinción ni exclusión, para contribuir a elevar el nivel de vida y fomentar el progreso de las obras de la paz. Europa podrá, con medios crecientes, proseguir la realización de una de sus tareas esenciales: el desarrollo del continente africano.
Así será realizada, simple y rápidamente, la fusión de intereses indispensables para el establecimiento de una Comunidad económica e introducido el fermento de una Comunidad más amplia y más profunda entre países que han estado mucho tiempo opuestos por divisiones sangrientas.
Por la reunión en común de producciones básicas y la institución de una Alta Autoridad nueva, cuyas decisiones vincularán a Francia, Alemania y a los países que a ellas se adhieren, esta propuesta realizará los primeros fundamentos concretos de una federación europea, indispensable para preservar la paz”.

Bélgica, Holanda y Luxemburgo –que habían formado el Benelux- Alemania, por supuesto, e Italia aceptaron la propuesta de Schuman y surgió el primer tratado estableciendo la CECA.

2.2. El Tratado de Roma

El Tratado que establecía la Comunidad Europea del Carbón y el Acero tenía un defecto fundamental, que era el de reducirse a una integración parcial en un sólo sector, el económico. Este defecto se notó inmediatamente y empezó a pensarse en realizar una Comunidad de Defensa, que no llegó a darse por la falta de aprobación del Parlamento Francés.

El fracaso de la Comunidad de Defensa dio nuevo impulso al entendimiento en materia económica y bajo la dirección de Spaak se llegó a la firma de los Tratados de Roma, el 25 de marzo de 1957. Es curioso consignar que los dos Tratados –el que constituye la Comunidad Económica Europea (CEE) y el que constituye la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) fueron aprobados a lo largo de aquel mismo año por los seis Parlamentos de los entonces Estados Miembros, con mayorías mucho más amplias de las que había conseguido el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.

Nunca se subrayará bastante el carácter histórico del Tratado de Roma y su significado para el futuro de los pueblos de Europa. Una opinión vulgar, fomentada en ocasiones por quienes deseaban minimizar la importancia del acontecimiento se empeñaba en ver en el Tratado sólo los aspectos económicos y casi comerciales.

El hecho es, sin embargo, que el 25 de marzo de 1957 es un día fundamental en la Historia de Europa, porque por vez primera, desde la caída del Imperio Romano, se establecía un pacto de unión entre los europeos, sin recurrir a las armas. Los principales Estados de Europa, por su fuerza, por su tradición, por su población, deciden dar un paso decisivo en la integración europea, que va mucho más lejos de la inicial previsión de realizar un “mercado común”.

Durante la elaboración del Tratado, sus redactores se dieron cuenta de que no tenía sentido llevar a cabo una libre circulación de mercancías, si al mismo tiempo no se realizaba la libre circulación de personas y de servicios, que son todos los elementos de la vida económica moderna. Pero, además de eso, se necesitaban reglas comunes y se necesitaba también alguien que administrara esas reglas, es decir, un sistema institucional acorde con el mismo sistema del Tratado.

La Comunidad Europea no es una entidad común, a la que estén sometidos los Estados. Es una sociedad en la que los socios, sin abdicar de su personalidad, han puesto en común algunos intereses, capitales y actividades, y han atribuido determinados poderes a una entidad que ellos crean y que ellos mismos administran. Schuman definió la Comunidad Europea como una entidad supranacional, es decir, como un término medio entre lo nacional y lo federal. No existen todavía los Estados Unidos de Europa y la integración es parcial y fundamentalmente limitada al sector económico, pero el ideal que está en la base de la integración comunitaria es ya un ideal federalista.

2.3. La evolución posterior

A partir del Tratado de Roma se produce un doble y simultáneo fenómeno, de extensión de la Comunidad a nuevos países y de aumento de las acciones comunes o de la presión para conseguir tal aumento.

Desde el primer punto de vista, es sabido que en 1973 se incorporan a la Comunidad, Gran Bretaña, Irlanda y Dinamarca. Grecia lo hace en 1981. En 1986 entran España y Portugal y en 1994 se han incorporado Austria, Finlandia y Suecia. En el 2004, 10 nuevos países: Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia y la República Checa. Así hemos llegado a la Unión de 25 países y a 453 millones de ciudadanos. En menos de dos años ingresarán Bulgaria y Rumania, se están iniciando las negociaciones con Croacia y con Turquía y se habla también de la posible adhesión de Serbia y Ucrania.

Lejos aún los Estados Unidos de Europa, nadie puede negar los avances colosales que se han logrado desde que los padres fundadores pusieron las primeras piedras. Como ha señalado Michel Rocard, la Unión Europea representa ya una garantía de paz (la guerra entre los países miembros es técnicamente imposible), un majestuoso instrumento de reconciliación (entre alemanes y franceses, entre católicos y protestantes irlandeses, entre húngaros y rumanos o entre griegos y turcos) y un eficaz mecanismo de prosperidad, gracias al cual los países más pobres alcanzan un ascenso económico vertiginoso.

En cuanto al aumento de las acciones comunes, en el Tratado de Roma mereció una consideración especial la agricultura, que se constituyó en objeto de una política común, de carácter proteccionista. Después vendría la unión aduanera, cuando los seis países comunitarios suprimen los derechos de aduana entre ellos y establecen un arancel común frente a otros países, a la vez que adoptan el IVA como impuesto indirecto común.

Simultáneamente, se van intentando acciones comunes en nuevos sectores: la pesca, la energía, la investigación, el medio ambiente o la protección de los consumidores.

Desde 1960, funciona el Fondo Europeo para el empleo y la formación profesional (el Fondo Social Europeo) y desde 1975 el Fondo Europeo de Desarrollo Regional para ayudar a las regiones con dificultades. En 1979, se crea el Sistema Monetario Europeo, que introduce la unidad de cuenta europea (el ECU) y que trata de garantizar la estabilidad de las monedas.

Todas estas acciones, que van creando la solidaridad europea a base de decisiones concretas, acaban requiriendo reformas que se plasman en el Acta Única Europea, firmada en febrero de 1986, en el Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht, el 7 de febrero de 1992; en el Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre de 1997 y en el Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001.

2.4. El proyecto de Constitución

Como se sabe, el Tratado de Niza posibilitaba la ampliación al Este de la UE. Pero, los Estados miembros tomaron conciencia de que el método intergubernamental que utilizaban hasta el momento había llegado a su límite. Era el método mediante el que los acuerdos se producían entre los 15 Gobiernos que constituían la Unión hasta entonces. Naturalmente, era un sistema dificilísimo para llegar a un acuerdo puesto que los 15 gobiernos tenían que trabajar durante meses, sus representantes preparan los textos, en el momento de la discusión cada uno habla tres minutos (que suman 45); era realmente difícil funcionar con eficacia para alcanzar un acuerdo. Por ello, llegaron a la conclusión de que “así no podemos seguir”, según frase literal de uno de los presidentes de Gobierno. Las dificultades que existían entre 15 se iban a convertir en insuperables al ser 25, pues en Niza se acordó, y se va cumpliendo, el ingreso de 10 nuevos países, además de existir la solicitud de otros tres: Bulgaria y Rumania, y uno especialmente complicado, especialmente problemático que es Turquía. Cuando sean 28 la toma de decisiones será imposible si no se organiza un sistema más eficaz, más ágil, más fluido de discusión y de decisión.

Ante esa evidencia decidieron que se constituyera una Convención “para el futuro de Europa” en la que se debatiera el horizonte de la construcción europea. Una Convención que trazase unas líneas, que estudiase lo que puede ser el futuro. A tal fin se creó la Convención en el Consejo Europeo de Laeken, en diciembre de 2001.

Hubo muchos que recibieron el método con escepticismo: eran 105 ó 207 personas con los suplentes, hablaban 24 idiomas diferentes y no tenían ninguna otra regla de funcionamiento y de decisión que el consenso. Mas, tenían que ponerse de acuerdo, de forma que, objetivamente, hay que reconocer el éxito que supone que la Convención haya logrado alumbrar en un año y pico un texto final, cuando, además, ha estado trabajando durante el tiempo de la crisis de Iraq, con la consiguiente ruptura del consenso occidental, en la ONU, en la OTAN y por supuesto en la propia Unión Europea.

Curiosamente, la Convención fue mucho más allá de su man­dato. Lo que el Consejo Europeo encargó a la Convención fue que contestase a 65 preguntas sobre el futuro de Euro­pa. Pero, cuando la Convención empezó a estudiar las preguntas decidió elaborar un proyecto de Constitución que se convirtiera en la carta fundacional de la Europa política ampliada.

La Convención inició sus trabajos en febrero de 2002, precisamente bajo presidencia española, y presentó su proyecto de Tratado Constitucional en el Consejo Europeo de Salónica, bajo la presidencia griega, el 20 de junio de 2003.

No voy a entrar en tecnicismos, pero basta subrayar que no es el pueblo europeo quien se constituye, ni hay una nación que se dota de un ordenamiento fundamental: Es un tratado de 25 Estados que acuerdan hacer cosas en común, acuerdan reordenar lo que vienen haciendo en común desde el Tratado de Roma. Concretamente, se llama “Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa”.

Es necesario recordar que uno de los principios que rigen en la Unión Europea es el de que mientras no está todo aprobado no está nada aprobado. Por consiguiente, es indispensable esperar a la ratificación por parte de todos los Estados que lo han suscrito, en algunos de los cuales se ha sometido o se va a someter a referéndum.

El referéndum en España se celebró el 20 de febrero, con resultado positivo aunque no entusiasta. Esta de celebrar un referéndum fue una decisión polémica, porque para el ingreso en la Unión no se celebró referéndum alguno y tuvo incluso algún aspecto de trampa, porque estar de acuerdo con todos y cada uno de los artículos es muy difícil: se está de acuerdo en general, en que estemos en Europa, en que Europa avance, que progrese, pero puede haber objeciones de conciencia, de principios.

El pueblo francés votó mayoritariamente “no” en el referéndum del 29 de mayo y, aunque no se conocen las consecuencias últimas de esa decisión, es evidente que la Constitución tiene, hoy por hoy, un incierto futuro.

3. La política social en la Unión Europea

El Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, de 25 de marzo de 1957, que consagra en su Preámbulo la decisión de asegurar, mediante una acción común, el progreso económico y social de los respectivos países, eliminando las barreras que dividen Europa, y que fija “como fin esencial de sus esfuerzos la constante mejora de las condiciones de vida y de trabajo de sus pueblos”, expone en su artículo 3º la acción que la Comunidad se propone llevar a cabo.

La lectura de dicho artículo 3º resulta sumamente expresiva y debe constituir inevitablemente punto de partida para quien desee aproximarse a las reales pretensiones de la Comunidad, que son prioritariamente de naturaleza económica.

De hecho, la expresión “política común” se utiliza para el arancel aduanero y la política comercial, para la agricultura y para los transportes. En lo demás -y desde luego en el aspecto social- no hay política común.

Los matices son aquí tanto más trascendentales, cuanto que ni hay una política común –como queda dicho- ni siquiera hay una afirmación parecida a la que se formula en el apartado g), que habla de “la aplicación de procedimientos que permitan coordinar las políticas económicas de los Estados miembros y superar los desequilibrios de sus balanzas de pagos”. Coordinar implica un compromiso más intenso que aproximar.

Todo ello es muy importante y no puede perderse de vista en ningún momento, porque en el fondo constituye el criterio básico desde el que puede enfocarse eso que titulamos con algún eufemismo la política social de la Comunidad Económica Europea y que, en rigor, no existe como tal, más que en medida sumamente fragmentaria y parcial. El Tratado de Roma –y una mentalidad ampliamente extendida- cree que el progreso social resulta automáticamente del desarrollo económico generado por el mercado único y que la política social hay que dejársela a los Estados Miembros.

No han faltado las presiones, las tensiones entre el Consejo, la Comisión y el Parlamento y las promesas más verbales que reales, pero la realidad es que en la Unión Europea la exigencia de unanimidad impide adoptar decisiones en determinadas materias sociales y que las que pueden adoptarse por mayoría cualificada se reducen a la materia –importante, pero parcial- de la seguridad e higiene en el trabajo. Merece la pena explicarlo con algún detalle.

4. La situación jurídico-constitucional

Las especulaciones puramente teóricas y las presiones de los partidos o de los sindicatos no conducen a resultado alguno, si no se examina ante todo la realidad de lo que se puede hacer con base en los Tratados que han puesto en pie la Comunidad misma y que son, hoy por hoy, su verdadera cimentación constitucional.

El planteamiento correcto de esta cuestión exige tener bien presente la redacción de los originarios artículos 100, 118 y 235, por una parte, y -por otra- los artículos 100 A y 118 A, introducidos por el Acta Única.

El artículo 100 era terminante: “El Consejo adoptará por unanimidad y a propuesta de la Comisión, directivas para la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado común”.

Para nada afectaba a este planteamiento el artículo 118, que con evidente coherencia encargaba a la Comisión “promover una estrecha colaboración entre los Estados miembros en el ámbito social, particularmente en las materias relacionadas con:
- el empleo
- el Derecho del Trabajo y las condiciones de trabajo
- la formación y perfeccionamiento profesionales
- la protección contra los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales
- la higiene del trabajo
- el derecho de sindicación y las negociaciones colectivas entre empresarios y trabajadores
A tal fin, la Comisión actuará en estrecho contacto con los Estados miembros, mediante estudios, dictámenes y la organización de consultas, tanto para los problemas que se planteen a nivel nacional como para aquellos que interesen a las organizaciones internacionales”.

Por fin, el artículo 235 disponía y dispone -con carácter general- que “cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes”.

El Acta Única añadió dos artículos -el 100 A y el 118 A- en los que algunos desean encontrar fundamento para una acción social más enérgica. La literalidad de esos textos obliga a ser mucho más prudente:

El artículo 100 A introdujo, ciertamente, la mayoría cualificada para que el Consejo adopte determinadas medidas, pero a continuación añade que eso no será de aplicación a las disposiciones relativas a la libre circulación de personas ni a las relativas a los derechos e intereses de los trabajadores por cuenta ajena.

El otro artículo nuevo es el 118 A que permite también al Consejo adoptar decisiones por mayoría cualificada, pero las reduce a la mejora del medio de trabajo, para proteger la seguridad y la salud de los trabajadores, y para la armonización dentro del progreso, de las condiciones existentes en ese ámbito.

Como han subrayado repetidas veces la Comisión de Asuntos Sociales del Parlamento Europeo y el Parlamento mismo, la redacción del artículo 118 A es demasiado vaga e imprecisa, dando lugar a delicados problemas de interpretación.

La Comisión se ha manifestado indecisa y hasta contradictoria. En la Comunicación sobre su programa en el ámbito de la seguridad, la higiene y la salud en el trabajo se ocupa de la interpretación del artículo l18 A y subraya que “la noción de medio de trabajo, tal como se recoge en el artículo 118 A, no debe limitarse a la salud y la seguridad de los trabajadores en el sentido estricto, sino que debe comprender asimismo medidas referentes a la ergonomía”. En cambio, en la propuesta de Directiva marco se limita a la ejecución de medidas tendentes a mejorar la seguridad y la salud de los trabajadores únicamente en el `lugar de trabajo”.

El Parlamento, por su parte, al aprobar el Dictamen Salisch mantuvo la tesis de que el artículo 118 A no puede limitarse a la higiene y seguridad en el trabajo en sentido estricto, sino que debe abarcar también los intereses directos e indirectos de los trabajadores, por lo que debe abarcar también los distintos ámbitos del artículo 118. Como ejemplo concreto, el Dictamen Salisch aduce que la duración, organización y contenido de la actividad son factores que repercuten en la seguridad e higiene del trabajo. Aunque el Dictamen no lo recoge, la defensora del mismo llegó a decir durante los debates que en la salud del trabajador hay que incluir su alimentación y que la alimentación depende de su salario, lo que permitiría incluir esta materia en la competencia atribuida al Consejo por el artículo 118 A.

Pero estas interpretaciones, por progresistas y bien intencionadas resulten no pueden alterar una realidad, cual es la clara dicción del texto incluido en el Tratado por el Acta Unica: si el fundamento jurídico de las propuestas relativas al ámbito social se busca en los artículos 100 ó 235, que exigen la unanimidad, basta el veto de un solo Estado miembro para bloquear cualquier iniciativa. Si por el contrario tal fundamento se busca en el artículo 118 A, la redacción del mismo permite utilizar la regla de la mayoría, pero reduce, en cambio, de manera sensible el ámbito que pueden alcanzar las iniciativas, porque -al menos a primera vista- parece referirse únicamente a “la mejora del medio de trabajo para proteger la seguridad y la salud de los trabajadores”.

El tratado de Maastricht comportó innegables avances en el proceso de integración supranacional, pero que en materia social resultó de una gran complejidad porque la Gran Bretaña se negó a suscribir el acuerdo anexo al Protocolo número 14, que es precisamente el que se refiere a la política social. Este hecho -que se ha sintetizado en la expresión “Europa social a la carta”- significa que el Reino Unido no participa en las deliberaciones del Consejo para adoptar disposiciones de carácter social y que éstas no se aplican en el Reino Unido.

Prescindiendo de cuanto se refiere a la libertad de circulación y a la igualdad de trato y de lo que es estrictamente política social -Fondo Social, fomento del empleo, formación profesional, ayuda a sectores menos favorecidos-, el acuerdo anexo al Tratado de la Unión atribuye a ésta algunas mayores competencias, pero sin reducir las de los Estados miembros, es decir, para “apoyar y completar” la acción de éstos. La falta de rigor técnico, la imprecisión con que ello se formula, la consideración de que las nuevas competencias son sólo para la Unión de 11 -ó de 14 a partir de enero de 1995, cuando se adhieren Austria, Finlandia y Suecia- ofrece un panorama de gran inseguridad, pero respecto del cual se pueden hacer estas afirmaciones:

1ª.- De los tres bloques de materias que el acuerdo distingue, hay uno en el que está excluida la intervención de la Unión: Es el que se refiere al derecho de asociación y de sindicación, al derecho de huelga y de cierre patronal y a las remuneraciones. Aunque están reconocidos en la Carta de los derechos sociales, su garantía se atribuye a los Estados miembros, cuyas peculiaridades se respetan. Es de advertir que las remuneraciones son un instrumento de la competencia entre las diversas economías y por eso a países como Portugal y España les interesa mantenerlos en el ámbito nacional.

2ª.- Un segundo bloque de materias entraría en las competencias de la Unión, pero exclusivamente a propuesta de la Comisión, previa consulta al Comité Económico y Social, y mediante decisión unánime del Consejo de la Unión. Serían la Seguridad Social y protección social de los trabajadores, la protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral (excluyendo las indemnizaciones por despido, que se equiparan a las remuneraciones), la representación de los trabajadores en el seno de la empresa y la política de inmigración.

3ª.- El tercer bloque de materias, en el que se requiere únicamente la mayoría cualificada del Consejo, se refiere a la competencia que ya existía en materia de seguridad y salud de los trabajadores, a la información y consulta a los trabajadores a escala europea y una genérica referencia a las condiciones de trabajo, de la que no se puede afirmar que se haya traducido en demasiadas medidas concretas.

5. Las realizaciones concretas

Las acciones comunitarias que ofrecen interés desde el punto de vista social son las siguientes:

1ª. La supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas (equiparada así a la de capitales y servicios). La libre circulación de los tra­bajadores supuso -según el artículo 48.2 del Tratado de la Comunidad- “la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo”.

Es desde esta óptica de la libre circulación de los trabajadores desde la que hay que contemplar la normativa sobre la Seguridad Social de los trabajadores migrantes, que pretende configurar un marco unitario para conseguir que el trabajador migrante pueda sumar todos los períodos de cotización en todos los Estados miembros, como si hubiera desarrollado toda su vida laboral bajo una sola legislación nacional.

El principio está recogido en el artículo 51 del Tratado de la Comunidad Económica Europea y fue estructurado por el Reglamento comunitario 1408/71, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y sus familias que se desplacen dentro de la Comunidad, y por el Reglamento 574/72, de 21 de marzo de 1972, estableciendo las modalidades de aplicación del anterior. Ambos Reglamentos han sido objeto de modificaciones para incluir a los trabajadores por cuenta propia y para reflejar la evolución experimentada a nivel comunitario y los cambios frecuentes en las legislaciones nacionales. De ahí la necesidad de sustituir, modernizar y simplificar aquellos Reglamentos, tarea que ha llevado a cabo el nuevo Reglamento 883/2004, de 29 de abril (Diario Oficial del 30).

Los principios generales inspiradores del sistema son los siguientes:

1º.- Los trabajadores y sus familias estarán sometidos a la legislación de un solo Estado miembro.

2º.- La institución competente del Estado miembro cuya legislación sea la aplicable y en la que se subordine el derecho a prestaciones al requisito de haber cubierto períodos de seguro tendrá en cuenta, en la medida necesaria, los períodos de seguro cubiertos bajo la legislación de cualquier otro Estado miembro, como si se tratara de períodos cubiertos bajo la legislación que se aplica.

3º.- El coste de las prestaciones se reparte “pro rata temporis” entre las diversas instituciones de los Estados miembros, produciéndose los correspondiente reembolsos y

4º.- En el caso de las pensiones, cualquier revalorización se calculará sobre las prestaciones ya establecidas, sin calcularlas de nuevo.

El complejo sistema está regulado con detalle y la Jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo está ampliamente dedicada a resolver los muchos casos concretos que plantean dificultades. Como ha escrito González de Lena “el sistema de `coordinación´ de legislaciones de seguridad social, frente a las técnicas de armonización, unificación de sistemas y aún de convergencia, aspira a hacer realidad la ficción de que el trabajador ha efectuado su carrera bajo una sola legislación, una única entidad gestora, sobre la que puede hacer valer un solo crédito, por lo que se suprime toda cláusula de territorialidad sobre las pensiones contributivas, a pesar de que se mantienen subsistentes de hecho y de derecho los distintos sistemas nacionales, las distintas instituciones y los diferentes créditos”.

Tengo, naturalmente, la obligación de advertir que, ya antes del ingreso de España respecto de los países comunitarios y en la actualidad respecto de los no comunitarios, como Suiza, el problema estaba y está resuelto por los Convenios internacionales de Seguridad Social suscritos por España que –como recordó Martín Valverde- “recurrían a técnicas normativas semejantes a las de esta reglamentación comunitaria: Cómputo recíproco de cotizaciones, cálculo de prestaciones pro rata temporis, posibilidad de exportación de prestaciones, etc.”.

Hay que hacer notar también que la ausencia de cualquier intento de armonización está motivada por la extrema dificultad de conseguirla, dada la complejidad y diversidad de cada régimen. A mí no me parece posible un mercado único con libertad de circulación de trabajadores en el que las prestaciones familiares, por ejemplo, sean 10 veces más importantes en un país que en otro.

2ª. La creación de un Fondo Social Europeo, con objeto de mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores y contribuir a la elevación de su nivel de vida. El Fondo Social Europeo ha sido el principal instrumento comunitario para una política social homogénea, sobre todo en cuanto hace referencia al empleo. Con readaptaciones sucesivas, el Fondo ha sido esencial en la compensación de los desequilibrios y en la ayuda a los sectores laborales menos favorecidos, como minusválidos, emigrantes, mujeres, menores de 25 años, parados de larga duración, etc.

y 3ª. La aproximación de las legislaciones nacionales, en la medida necesaria para el funcionamiento del mercado común.

Caben pocas dudas respecto de que la mentalidad inicial de los creadores del mercado común era la de que éste, por sí mismo, iba a traer como consecuencia natural el incremento del nivel de vida y del bienestar de los trabajadores, de manera que las disposiciones de carácter social que se fueron adoptando tenían como pretensión fundamental la de que la competitividad de las empresas no obtuviera ventajas de la desigualdad de trato entre hombres y mujeres o, sobre todo, de las diversas condiciones de seguridad e higiene en el trabajo.

No parece que las autoridades comunitarias estuvieran convencidas de que para el funcionamiento del mercado común resultara necesaria la aproximación de las legislaciones nacionales, porque el examen de la realidad demuestra que se ha avanzado poco en este punto y de ahí que sean muchos los observadores que subrayan la falta de desarrollo de la política social comunitaria, “cuya extensión e integridad no es ciertamente exagerada”, como han escrito acertadamente Sala y Ramírez.

Las principales medidas adoptadas, a pesar de todas las dificultades y resistencias, han afectado a las siguientes materias:

1. Igualdad de trato entre trabajadores de distinto sexo. Las directivas que concretan este principio afectan a la retribución (75/117, de 10 de febrero 1975), al acceso al empleo, formación y promoción profesional y, en general, condiciones de trabajo (76/207 de 9 de febrero 1976) y a la seguridad social (79/7, de 19 de diciembre 1978).

2. Jornada de trabajo y vacaciones. En esta materia no existen directivas de alcance general, sino únicamente recomendaciones sobre la generalización de la semana laboral de 40 horas y de las vacaciones anuales pagadas de cuatro semanas. Existe, eso sí, en el sector de transportes por carretera, un Reglamento limitando, por razones de seguridad, el tiempo de conducción continuado y diario.

Quizás este es el momento de decir que las verdaderas políticas comunes, es decir, las que han sido transferidas a la Comunidad, se instrumentan a través de Reglamentos, que son de inmediata aplicación en todos los países comunitarios, en tanto que las Directivas comprometen a cada país a adoptar sus propias medidas de aplicación. Las Directivas son -como ha escrito Montoya- “el instrumento más característico de la aproximación normativa pretendida por las Comunidades Europeas” y hasta 1986 tenían que ser aprobadas por unanimidad.

Por eso resulta curioso señalar que, como los transportes están entre las políticas comunes, en el sector de transporte por carretera existe ese Reglamento que limita, por razones de seguridad, el tiempo de conducción continuado y diario. No sería razonable que el conductor portugués que viaja a Estocolmo tuviera jornadas distintas del conductor sueco que viaja a Lisboa y mucho menos que esas jornadas variaran al cruzar España, o Francia, o los Países Bajos.

3. Información a los trabajadores. La Directiva 533/91, de 14 de octubre obliga al empresario a informar al trabajador acerca de las condiciones aplicables al contrato de trabajo o a la relación laboral y sus alteraciones.

4. Comité de empresa europeo. La Directiva 45, de 22 de septiembre de 1994, relativa a la constitución de un Comité de empresa europeo, puede tener una gran significación en el futuro.

Una empresa de dimensión comunitaria (es decir, con un mínimo de 150 trabajadores en dos Estados miembros diferentes y con un mínimo de 1000 trabajadores en el conjunto) o un grupo de empresas de dimensión comunitaria (comprendiendo dos empresas que tengan un mínimo de 150 trabajadores en dos Estados miembros diferentes y con un mínimo de 1000 trabajadores en el conjunto) debe tener un comité de empresa europeo, pero para articularlo se ofrecen varias posibilidades: Puede instituirse mediante una negociación entre la dirección de la empresa y representantes de sus trabajadores de todos los Estados, o de conformidad con las disposiciones previstas en la legislación del Estado miembro en que se encuentre la dirección central.

5. La protección de los trabajadores jóvenes. En esta materia, una recomendación de 31 de enero de 1967 pretende sentar las bases de una futura armonización de la legislación protectora de los trabajadores menores de 18 años, en un sentido bastante parecido al que conoce ya la legislación española.

6. Las cesiones de la empresa. La importante Directiva de 14 de febrero de 1977 trata de garantizar el mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros o de partes de centros de trabajo, estableciendo el deber de subrogación de la empresa cesionaria en los derechos y obligaciones laborales contractuales de la empresa cedente y la obligación de informar con la suficiente antelación a los representantes de los trabajadores afectados.

7. La protección de los asalariados en caso de insolvencia del empresario, articulada por la Directiva de 20 de octubre de 1980. Esencialmente, se garantizan los créditos de los trabajadores y se impone el establecimiento de una institución de garantía, que debe pagarlos automáticamente, con independencia del pago de cotizaciones a la misma parte de la empresa.

8. Los despidos colectivos. Se trata de la famosísima Directiva de 17 de febrero de 1975, que tan divulgada ha sido en España porque en torno a ella se suscitó una gran polémica, que enfrentó a la patronal con los sindicatos. En realidad, la Directiva es el equivalente del artículo 51 del Estatuto de los trabajadores, sin más diferencia que la muy notable de que en nuestra ley cabe llegar también la autorización administrativa. La patronal considera que ello contradice la Directiva europea y los sindicatos –seguramente con más fundamento- entienden que esa autorización es más favorable a los trabajadores y cabe por ello en las expresas previsiones de la propia Directiva.

Estas tres últimas Directivas se refieren como se ve, al tratamiento de las crisis empresariales y el conjunto de cuanto queda dicho dista mucho de constituir un Derecho del Trabajo mínimamente común.

6. Especial consideración de la seguridad e higiene en el trabajo.

Uno de los temas que ofrecen mayor interés desde el punto de vista social en la Unión Europea es el que se refiere a la seguridad e higiene en el trabajo. Siendo esencial a la Unión misma el principio de competitividad entre las empresas europeas, resulta indispensable que esa competencia se fundamente en la productividad, en la capacidad creadora, e incluso –en alguna medida- en las condiciones laborales. Los trabajadores de algunos de nuestros países tienen que aceptar que si sus materias primas son más caras por menos abundantes y si la energía alcanza unos precios en los que resulta difícil influir, una de las maneras de competir tiene forzosamente que ser la de trabajar algo más o ganar algo menos.

Los empresarios, por su parte, tienen que tener perfectamente claro que el único factor de sus costos que no pueden abaratar es el que pretende la seguridad de los hombres y mujeres que trabajan en sus empresas. Por encima del mínimo decoroso, el salario puede ser más o menos alto y las vacaciones más o menos largas, pero en materia de seguridad no hay mínimos, sino máximos: Los máximos que permita la técnica en cada momento, porque la seguridad afecta directamente a la dignidad y la integridad de la persona y esa dignidad y esa integridad no son susceptibles de ninguna suerte de negociación.

El tema de la seguridad e higiene en el trabajo afecta a 150 millones de trabajadores de la Unión Europea y, naturalmente, también a sus familias. Son aproximadamente 8.000 personas las que mueren cada año como consecuencia de lesiones en el lugar de trabajo y se calcula en 10 millones el número de personas afectadas anualmente por accidentes o enfermedades en ese lugar de trabajo. Los países de la Unión Europea gastaban hace una década 20.000 millones de euros en indemnizaciones por accidentes y enfermedades profesionales.

Aquí las Directivas son mucho más numerosas, sobre todo a partir del Acta Única Europea, que en vez de mantener el principio de unanimidad autoriza su aprobación por mayoría cualificada. Recuérdese que la mayoría cualificada se permite para los actos normativos que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior, en tanto que se mantiene la unanimidad para las disposiciones relativas a los derechos e intereses de los trabajadores por cuenta ajena.

En mi opinión, están más inspiradas en racionalizar la competencia y los costes de las empresas que en proteger a los trabajadores, aunque no es despreciable el resultado social que se obtiene con estas medidas, inicialmente de carácter económico. No hace falta decir que las normas comunitarias están recogidas en nuestro ordenamiento interno. Se pueden recordar:

- La Directiva 77/312, de 29 de marzo de 1977, sobre la vigilancia biológica de la población contra el peligro de saturnismo.

- La Directiva 77/576, de 25 de julio de 1977, sobre señalización de seguridad en el centro de trabajo, ampliada por la Directiva 79/640 de 21 de junio.

- La Directiva 78/610, de 29 de junio de 1978, sobre la protección sanitaria de los trabajadores expuestos al cloruro de vinilo monómero.

- Las Directivas 80/836, de 15 de julio de 1980 y 84/467, de 3 de septiembre de 1984, sobre protección contra las radiaciones ionizantes.

- La Directiva 80/1107, de 27 de noviembre de 1980, sobre protección frente a riesgos debidos a agentes químicos, físicos y biológicos, modificada por la Directiva 88/642, de 16 de diciembre de 1988 y cuatro Directivas particulares, derivadas de la primera de ellas, que son las Directivas 82/605, de 28 de julio de 1982 sobre protección frente a riesgos derivados del plomo metálico y sus compuestos iónicos; las Directivas 83/477, de 19 de septiembre de 1983 sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición al amianto durante el trabajo y 87/217, de 19 de marzo de 1987, sobre la prevención y la reducción de la contaminación del medio ambiente producida por el amianto; la Directiva 86/188, de 12 de mayo de 1986 sobre protección contra el ruido en el trabajo y la Directiva 88/365, de 9 de junio de 1988 prohibiendo determinados agentes específicos y determinadas actividades.

- La Directiva 82/501, de 24 de junio de 1982, sobre prevención de accidentes graves que pudieran resultar de determinadas actividades industriales; y la Directiva 87/216, de 19 de marzo de 1987, reformando la anterior.

- La Directiva 88/35 de 2 de diciembre de 1987, que adapta al progreso técnico la Directiva 82/130 sobre el material eléctrico utilizable en atmósfera explosiva de las minas con peligro de grisú.

Deteniéndonos en la protección de los trabajadores contra el amianto, hemos asistido a una polémica sumamente intensa en la que unos magnifican y otros minimizan sus riesgos y en la que no acaba de resultar patente si la preocupación fundamental de quienes quieren reducirlo o prohibirlo es la salud de los trabajadores o la mayor competitividad de las empresas que han logrado prescindir de su utilización y que desean poner en dificultades a las que aún no lo han hecho.

Parece evidente que el amianto por vía respiratoria es muy nocivo para la salud y que el riesgo es tanto más alto cuanto mayor es la concentración de amianto en el aire y más largo es el tiempo de exposición, aumentando por supuesto si se consume tabaco. Parece también claro que en el pasado, por desconocimiento, se cometió el error de utilizar el amianto puro como aislante en los edificios, en los barcos, en las máquinas, etc., lo que ha obligado a su rehabilitación.

Todo aconseja, pues, caminar en el sentido de la prohibición, pero no puede ignorarse que la cuestión está infiltrada de poderosos intereses económicos. El Gobierno alemán, que pretendía anticipar el plazo del 31 de diciembre de 1992 que se había fijado como fecha límite para la adaptación de las industrias, tuvo que exceptuar la aplicación de las Directivas europeas cuando se produjo la unificación alemana. Por otra parte, la prohibición del amianto, establecida en los Estados Unidos por la Agencia de Protección del Medio Ambiente fue considerada desorbitada y fuera de lugar por la sentencia del Tribunal de Apelación del quinto distrito, del 18 de octubre de 1991, que no consideró probado el alcance del riesgo, ni que los materiales sustitutivos sean menos peligrosos.

En definitiva, hay que propugnar que la puesta en riesgo de miles de puestos de trabajo se deba a razones sanitarias e higiénicas y no fundamentalmente económicas.

Es forzoso citar también la Directiva 82/501, de 24 de junio de 1982, sobre prevención de accidentes graves que pudieran resultar de determinadas actividades industriales y la Directiva 87/216, de 19 de marzo de 1987, reformando la anterior; la Directiva 88/35, de 2 de diciembre de 1987 que adapta al progreso técnico la Directiva 82/130 sobre el material eléctrico utilizable en atmósfera explosiva de las mismas con peligro de grisú.

En la imposibilidad de exponer el contenido de todas esas disposiciones, merece la pena referirse con algún detenimiento a la Directiva 89/391, de 12 de junio de 1989, que es Directiva marco para la armonización de los ordenamientos nacionales acerca de las “medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores”.

En los considerandos que preceden al articulado se recuerda que “en los Estados miembros los sistemas legislativos en materia de seguridad y de salud sobre el lugar de trabajo son muy diferentes” y “pueden conducir a niveles de protección de la seguridad y de la salud diferentes y permitir una competencia que vaya en detrimento de la seguridad y de la salud”. Por otra parte, “hay que lamentar todavía demasiados accidentes de trabajo y enfermedades profesionales” y es necesario desarrollar la información, el diálogo y la participación en esta materia, y estimular a los empresarios a conocer los progresos técnicos y los conocimientos científicos, en relación con los riesgos inherentes a sus empresas.

La Directiva –que no afecta a las disposiciones nacionales o comunitarias más favorables para la protección de los trabajadores- se aplica a todos los sectores de actividades, públicas o privadas (industriales, agrícolas, comerciales, administrativas, de servicios, educativas, culturales, de ocio, etc.) y únicamente no será aplicable “cuando las particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública” se opongan a ello de manera concluyente, por ejemplo en las fuerzas armadas, en la policía o en los servicios de protección civil (artículo 2).

La Directiva consagra el deber del empresario de “garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en todos los aspectos relacionados con el trabajo”, haciéndole responsable de modo terminante, pues ni le exime el hecho de recurrir a personas o servicios ajenas a la empresa para ejercer actividades de prevención y protección, ni afectan a su responsabilidad las obligaciones de los trabajadores en ese ámbito.

Únicamente podrán los Estados miembros excluir o disminuir la responsabilidad de los empresarios “por hechos derivados de circunstancias que les sean ajenas, anormales e imprevisibles o de acontecimientos excepcionales, cuyas consecuencias no hubieren podido ser evitadas, a pesar de toda la diligencia desplegada” (art. 5º).

El artículo 6 establece las obligaciones generales de los empresarios que afectan a la prevención de riesgos profesionales, a la información, a la formación, a la organización de la protección y a la aportación de los medios necesarios. Además de imponer la existencia de servicios de protección y prevención, con personal propio o ajeno a la empresa, se obliga a los empresarios a adoptar las medidas necesarias, adaptadas al tamaño y al carácter de las actividades de la empresa, en materia de primeros auxilios, lucha contra incendios, evacuación de los trabajadores o riesgo grave e inminente.

El artículo 13 establece las obligaciones de los trabajadores, a cada uno de los cuales corresponde también velar, según sus posibilidades, por su seguridad y su salud, así como por la de las demás personas afectadas. De ahí el deber de utilizar correctamente las máquinas, aparatos, herramientas, sustancias peligrosas, equipos de transporte, equipos de protección individual y dispositivos de seguridad de las máquinas y edificios, de avisar de cualquier peligro y de contribuir, en fin, a que el medio y las condiciones de trabajo sean seguros.

El artículo 16 de la Directiva 89/391 comprometía al Consejo a adoptar Directivas específicas relativas, entre otros ámbitos, a los que se mencionaban en su Anexo, que eran los lugares de trabajo, los equipos de trabajo, los equipos de protección individual, los trabajos con equipos provistos de pantallas de visualización, la manipulación de cargas pesadas que entrañe riesgos lumbares, las obras temporales y móviles y la pesca y agricultura. El Consejo cumplió ese compromiso en un plazo muy razonable y así se fueron aprobando hasta 18 Directivas específicas y otras nueve posteriores a la Directiva marco.

Hay además numerosas Directivas que, aún teniendo repercusiones en materia de seguridad e higiene, ofrecen un contenido fundamentalmente técnico, a través de la homologación de las maquinarias. Así ocurre con la Directiva 84/532, de 17 de septiembre, referente a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros, relativas a las disposiciones comunes sobre material y maquinaria para la construcción, regulando homologaciones y certificados para las máquinas que cumplan determinadas prescripciones técnicas. Esa Directiva –que tiene carácter de Directiva cuadro- va acompañada de otras seis Directivas complementarias o particulares, todas ellas del 17 de septiembre de 1984 y referidas al nivel de potencia acústica admitida en algunas máquinas: La 84/533, para los motocompresores; la 84/534, para las grúas de torre; la 84/535 para los grupos de soldadura electrógena; la 84/536 para los grupos electrógenos; la 84/537 para los martillos demoledores accionados a mano y la 84/538 para las segadoras de césped.

Así ocurre también con la Directiva 84/528, de 17 de septiembre sobre aparatos elevadores y de manejo mecánico, o con las Directivas 86/295 y 86/296, ambas del 26 de mayo, sobre aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a las estructuras de protección en caso de vuelco o contra las caídas de objetos de determinadas máquinas para la construcción.

7. La política de inmigración

Cualquiera recuerda que, entre los viejos países que inte­gran hoy la Unión Europea los había que se caracterizaban por ser polo de atracción de ciudadanos de otros países, mientras que algunos contaban con una población emigrante de significa­tiva importancia. Hace 15 o 20 años, Lu­xemburgo tenía un contingente de extranjeros del 26%, en Bélgi­ca se acercaba al 10% y Alemania y Francia estaban por encima del 7%1 en tan­to que Portugal, España o Italia tenían más nacionales fuera de sus fronteras que extranjeros en el propio país.

Las estadísticas han sufrido sustanciales modificaciones provocadas por el irresistible proceso de integración que ini­ció el Mercado Común Europeo, intensificó la Comunidad Económi­ca Europea y continúa desarrollándose hoy bajo la gran cúpula de lo que ya está siendo la Unión Europea.

En efecto, desde que los artículos 48 y 49 del Tratado de Roma acordaron la libre circulación de los trabajadores asala­riados hasta el Tratado de Amsterdam, que configuró lo que tendrá que ser una política unitaria de inmigración, se ha producido un cambio sustancial, porque los ciudadanos de la Unión ya no son emigrantes cuando viven y trabajan en otro país de la misma y consiguientemente ese concepto se reserva única­mente para los procedentes de terceros países, sean noruegos, suizos, etc. o americanos, africanos o asiáticos.

La cabal comprensión del problema que la Unión Europea tiene planteado en materia de inmigración exige recordar:

1º.- Que se trata de un espacio sin fronteras interiores y con libertad de circulación una vez que se han cruzado las exteriores, esto es que un norteamericano que exhiba su pasa­porte y, eventualmente, su visado de admisión al llegar a Lon­dres, o un peruano que entre por Madrid, podrán circular libre­mente por los 15 países de la Unión, sin necesidad de for­malismo alguno, porque sería imposible eliminar las fronteras interiores para los propios y mantenerlas para los ajenos.

2º.- Que las indudables ventajas del espacio único y de la libertad de circulación provocan también problemas, de forma que ese mismo espacio exige un paralelo esfuerzo solidario de seguridad. De ahí la necesidad de reforzar los instrumentos comunes de lucha contra el terrorismo, el crimen organizado y el tráfico de drogas, creando también un espacio policial y judicial europeo, porque no tendría sentido que la autoridad tenga fronteras que ya no existen para los delincuentes.

3º.- Que la desaparición de las fronteras interiores hace indispensable un control riguroso y armonizado de las fronteras exteriores, de modo que todos los Estados miembros tengan la certeza de que cualquier ciudadano que circule por ellos está dentro de la ley.

4º.- Que ello lleva, como de la mano, a la puesta en común de la política de inmigración y de asilo, que evite contradic­ciones e incoherencias.

5º y muy importante.- Que varios países europeos mantienen tales víncu­los con otras regiones del mundo que no pueden fá­cilmente equi­parar a todas ellas en un tratamiento unitario. Si cualquiera entien­de que un español se sienta mucho más pró­ximo a un perua­no o a un argentino que a un sueco o a un fin­landés, esa misma ob­servación hay que extenderla a las relacio­nes entre Portugal y Brasil, o entre Argelia y Francia, o entre Bélgica y el Zaire o entre Gran Bretaña y la India.

y 6º.- Que los permisos de trabajo se siguen otorgando por cada país en función de su propia política de empleo, lo que naturalmente permite conceder preferencias que tengan en cuenta la consideración anterior.

Sobre estas bases, la Unión Europea sabe que su prosperi­dad atrae y va a seguir atrayendo a ciudadanos de otros paí­ses. En primer lugar, de sus países limítrofes, tan europeos como los que integran la Unión, pero con una situación económi­ca incomparable, como corresponde a quien ha vivido casi medio siglo con un modelo político y económico de signo comunista. En segundo lugar, de países próximos, pero azotados por la Guerra de los Balcanes o separados por el Mediterráneo, muchos de cuyos ciudadanos ven en la Unión Europea la solución a sus problemas de indigencia y aún de hambre. Y, por fin muchos otros países de América, de Africa o de Asia, a los que la distancia no disuaden de buscar mejor fortuna. Según datos del ente que agrupa a las policías europeas, el número de personas que entraban ilegalmente cada año en la Unión, cuando la integraban 15 países, era de 500.000.

Sami Naïr ha expuesto las cinco buenas razo­nes por las que se produce la emigración de africanos hacia Europa:

En primer lugar, el dato de que el 90% del PNB del conjun­to mediterráneo se encuentra en el norte y de que las socieda­des del sur vivan en lacerante desigualdad. Como la explosión demográfica hace incierta toda estrategia de desarrollo, nadie espera una vida distinta y, además, se piensa que la emigración no debe ser tan dolorosa, cuando los emigrantes vuelven con coches y mercancías a pasar sus vacaciones.

La segunda razón está en la porosidad. Las fronteras sólo están cerradas para quienes no tienen con qué pagar, sea el visado turístico, sea la travesía ilegal.

En tercer lugar, no faltan empresarios que busquen mano de obra barata y la economía sumergida funciona esencialmente a base de trabajadores extranjeros, cuya posterior regulación no desalienta, sino que estimula las inmigraciones.

La cuarta buena razón estaría, según Sami Naïr, en que la política económica europea hacia los países del sur es funda­mentalmente mercantil y poco solidaria, lo que engendra en los grupos dirigentes del sur una verdadera estrategia de guerrilla migratoria: “Ustedes conquistan nuestros mercados sin darnos los medios para construir empresas o explotaciones agrícolas que empleen nuestra mano de obra; pues apáñense con nuestros para­dos”.

Por fin, la quinta razón se basa en el sentido común: Si se liberalizan los mercados y el norte hace circular libremente sus capitales, sus bienes y sus mercancías culturales (pelícu­las, música, moda, comida etc.) ¿Cómo puede justificar el re­chazo a la circulación de las personas?”.

Habría aún que añadir una sexta razón y es la de que la Unión Europea necesita en muchos sectores la aportación extran­jera, porque sus propios nacionales rechazan ya la realización de algunos determinados trabajos.

No hay, pues, sólo razones de principio o de solidaridad con las naciones menos favorecidas para rechazar la irrealiza­ble idea de la “Europa fortaleza”. Hay también poderosas razo­nes demográficas y económicas para que la Unión no se cierre al exterior, si quiere mantener su nivel de progreso y desarro­llo.

El Tratado de Amsterdam, firmado el 2 de octubre de 1997 y en vigor a partir del 1 de mayo de 1999, ha introducido en el Tratado de la Unión un nuevo Título III bis en el que, bajo la rúbrica “Visados, asilo, inmigración y otras políticas rela­cionadas con la libre circulación de personas” se intenta hacer comunitaria la política en esas materias. El Consejo se compro­mete a adoptar, en un plazo de cinco años -con alguna excep­ción- las medidas destinadas a garantizar la libre circulación de las personas dentro de la Unión, así como las medidas direc­tamente vinculadas con aquella, es decir, las concernientes a las fronteras exteriores, la inmigración y el asilo. El artícu­lo 73, letras J y K enumera con mucho detalle las medidas que hay que adoptar, pero el propio Tratado señala que las medidas adoptadas por el Consejo en materia de inmigración no impedirán a cualquier Estado miembro mantener o introducir en los ámbitos de que se trate disposiciones nacionales que sean compatibles con el Tratado y con los acuerdos internacionales. Todo ello sin perjuicio, como es natural, del ejercicio de las responsa­bilidades que incumben a los Estados en materia de mantenimien­to del orden público y salvaguarda de la seguridad interior, aunque en situaciones de emergencia, caracterizadas por la llegada repentina de nacionales de terceros países, el Consejo puede adoptar, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros afectados (Art. 73, L).

Las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, de octu­bre de 1999, insisten en la necesidad de una política común de inmigración, recordando que un elemento clave para el éxito de tal política es el “partenariado” con los terceros países afec­tados, cuyo desarrollo debe promoverse.

La política común de inmigración que debe perfilarse en un futuro inmediato, parece que se articulará en torno a varios principios, admitidos en lo esencial por todos los países de la Unión:

1º. La puesta en marcha de planes de codesarrollo, desti­nados a reducir las corrientes migratorias ilegales más inten­sas2.

2º. La igualdad de trato a los emigrantes y a los ciudada­nos europeos, con todo lo que ello implica en las condiciones laborales y de Seguridad Social y en la lucha contra cualquier forma de racismo y xenofobia. Ya en el primer Programa de ac­ción social de la Comunidad (1974-1976) se expresó su voluntad de “establecer un programa de acción en favor de los trabajado­res inmigrantes y de sus familias” que propiciara “la igualdad de trato de los trabajadores comunitarios y extracomunitarios, así como de sus familias, en materia de condiciones de vida y de trabajo.

3º. La persecución de la inmigración clandestina e ilegal y la consiguiente represión de las redes que la organizan y de los empresarios sin escrúpulos que la explotan y que son acree­dores a muy duras sanciones.

4º. La atención humanitaria a las víctimas de esa emigra­ción clandestina, de cuya propia situación irregular abusan aquellos explotadores.

5º. La conveniencia de que el régimen común de visados no suprima radicalmente los vigentes acuerdos de exención entre Estados miembros y países terceros. Sería el caso de España con sus hermanos hispanoamericanos.

6º. De la misma forma que la Ley española de extranjería de 1985 abolió la plena igualdad de trato entre hispanoamerica­nos y españoles, que desde 1969 exoneraba a aquellos de la obli­gación de procurarse un permiso de trabajo, pero mantuvo un trato preferencial, dándoles prioridad en la concesión de ese permiso, ahora preceptivo, la legislación comunitaria puede y debe establecer preferencias para los hispanoamericanos en España, como las puede establecer para los brasileños en Portu­gal o para los hindúes en Gran Bretaña. Preferencias compati­bles, naturalmente, con el principio de libre circulación, garantizado en todo caso.

8. El incierto futuro

No parece que resulte procedente detenerse en el examen de la política social trazada por la Constitución, habida cuenta de que nadie puede anticipar el destino final de la misma. Por lo demás, en materia de política social no contenía grandes novedades y, curiosamente, parece que ese es precisamente uno de los núcleos de la polémica, pues a los liberales les resulta intervencionista y a los socialistas les resulta en exceso liberal.

Dígase o no, el problema de fondo que tiene planteado la Unión Europea sigue siendo la disyuntiva entre quienes aspiran sólo a la realización de un gran mercado y quienes son partidarios de alcanzar la Federación. El proceso de extensión de la Unión es tan amplio como notorio y ya hemos dicho que los 25 serán pronto 27 y que se divisa en el horizonte el problema de la entrada de Turquía. No está, sin embargo, tan claro hasta donde se quiere llegar en el proceso de intensificación, es decir, en el verdadero objetivo final de la integración.

González Seara ha sintetizado muy bien que “a medida que va aumentando el número de Estados, unos piensan que se incrementan las oportunidades de configurar un Estado federal, mientras otras estiman que con esta ampliación se camina hacia algo más parecido a una zona de librecambio dentro del gran espacio, sobre todo económico, de la Unión”.

Me permito sostener que la pretensión de unidad económica, comercial y financiera sin repercusión en el orden social es insostenible. Desde el punto de vista de la lógica y del sentido común resulta muy difícilmente defendible que una comunidad que pretende unificar su mercado y que promulga una verdadera catarata de normas para aproximar sus legislaciones mercantiles o tributarias, intente mantener los ojos cerrados a cualquier pretensión de hacer otro tanto en el orden social o laboral.

La integración económica sin integración social dará lugar inevitablemente a distorsiones