Dr. Orlando Peñate Rivero
“El sistema de gobierno más perfecto es aquel que produce mayor suma de felicidad posible, mayor suma de seguridad social y mayor suma de estabilidad política”
Simón Bolívar; Congreso de Angostura, 15/02/1819
Introducción
La responsabilidad del Estado de hacer frente a los problemas derivados de la pobreza y la marginación ha sido objeto, desde hace mucho tiempo, de la atención de los estudiosos de las cuestiones sociales. Diversos criterios se han expuesto y continúan exponiéndose sobre el tema, los cuales están influidos, en gran medida, por el tipo de Estado prevaleciente en el momento histórico que se analiza y el desarrollo alcanzado por las ciencias sociales y económicas.
A los conceptos y categorías de producción-reproducción, han estado asociados de una forma u otra, elementos de protección en lo biológico y lo social. Es así que nuestras sociedades han evolucionado, de manera que, con determinados principios, quienes producen, en el más amplio concepto, sustentan de una forma u otra, para garantizar la reproducción, a los integrantes de la sociedad que no lo hacen porque no les es posible o ya no les corresponde por el aporte que en su vida han brindado en lo material, cultural y espiritual.
Antecedentes Históricos
Dada la necesaria brevedad que debe tener esta exposición, me limitaré a señalar algunos antecedentes históricos a partir de siglo XVIII, del largo y complejo camino recorrido desde la asistencia pública hasta la consideración de la seguridad social como un deber del Estado y no un acto de gracia.
El siglo XVIII está signado por dos acontecimientos trascendentales: la Revolución Industrial, que daría nacimiento al proletariado y la Revolución Política iniciada en 1789.
Los acontecimientos de 1848, en Francia y Alemania y, particularmente, “la Comuna de París” de 1871, serían los jalones de un avance violento hacia la concepción de que los problemas de la sociedad tenían que ser resueltos por el Estado, no en acto de gracia sino de justicia. Pero antes hizo que el drama social buscara su propia expresión y su defensa en los anticipos utópicos de los Fourier y Owen y tantos otros; en el dramatismo científico del marxismo y en la organización militante de las Internacionales socialistas. De hecho, el último paso estaría dado por el conflicto entre la social democracia alemana y Bismarck, quien convencido de que la represión no era la vía mejor pese a sus resultados positivos para el orden público, consideró necesario dictar medidas sociales anunciadas en su mensaje del 17 de noviembre de 1881, al que siguieron las leyes de 1883, 1884 y 1889, que establecieron los seguros de enfermedad, accidentes de trabajo, e invalidez-vejez.1
El plan Beveridge, basado en el Informe del mismo nombre, hecho por Sir. William Beveridge, presentado al Parlamento Británico en noviembre de 1942, contribuyó decisivamente a arraigar el concepto de que la seguridad social constituye uno de los más altos deberes del Estado. Sus líneas generales, que serían utilizadas como modelo en muchas legislaciones, descansaron en la idea de que todo ciudadano tiene derecho a un ingreso básico “en las contingencias de vejez, enfermedad, paro forzoso y otras vicisitudes y que le corresponderá en virtud de un derecho contractual” (Karl de Sechweinitz: Inglaterra hacia la seguridad social, Edic: Minerva, México, 1945, pág 342), a lo que habría que agregar un sistema de administración de los seguros y de la asistencia por una organización, un ministerio de seguridad social y un sistema de cálculos actuariales. Se trataba de consagrar la idea del minimum nacional en cuya concepción no resulta difícil encontrar ideas de Keynes.
La Seguridad Social: un derecho humano
La Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas (ONU) aprobó el 10 de diciembre de 1948, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que constituye la base del sistema de Derechos Humanos vigente en la actualidad. En su articulado se consignan los derechos básicos y las libertades fundamentales a las que tienen derecho en cualquier parte todas las personas sin distinción alguna. Los derechos y libertades reconocidas se refieren a dos categorías de derechos:
Los derechos civiles y políticos, que comprenden, entre otros, el derecho a la vida, la libertad y la seguridad de las personas.
Los derechos económicos, sociales y culturales, dentro de los cuales se contempla el derecho a la seguridad social, el derecho al trabajo, el derecho al descanso y el derecho a un nivel de vida adecuado.
Con respecto a la Seguridad Social, la Declaración consagra en el artículo 22 que “Toda persona, como miembro de la sociedad tiene derecho a la seguridad social y a obtener mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de la personalidad”.
En las discusiones referentes al texto propuesto por el secretariado se subrayó, por parte de algunos países, que la maternidad y la infancia tienen derecho a consideraciones, cuidados y servicios especiales.
La Declaración no es jurídicamente vinculante y su obligatoriedad es sólo de carácter moral, pues la Asamblea General no tiene competencia legislativa y sólo puede emitir recomendaciones, razón por la cual se iniciaron trabajos para preparar la redacción de normas sobre Derechos Humanos con estructura de tratado internacional. La tarea se encomendó a la Comisión de Derechos Humanos, la cuál inició sus labores en 1948.
En 1966, 18 años después de la Declaración Universal, se aprueban dos pactos: el de derechos civiles y políticos y el de derechos económicos, sociales y culturales, que entran en vigor en 1966 y cuyo objetivo inicial era el de transformar los deberes morales (recomendaciones), que impone la Declaración, en deberes convencionales, es decir, en obligaciones jurídicamente exigibles.
El pacto de derechos civiles y políticos, contiene derechos tradicionales del individuo, o sea, las obligaciones del Estado hacia sus ciudadanos.
El pacto de derechos económicos, sociales y culturales, reconoce la existencia de los que, en ese entonces, se denominaron nuevos derechos, como son el derecho al trabajo y al goce de condiciones equitativas de trabajo; derecho de libre sindicación y de huelga, derecho a la seguridad social; derecho a la protección de la familia; derecho a un nivel de vida adecuado; derecho a la educación y derechos culturales.
La diferencia entre ambos pactos estriba en que si bien el primero obliga a las partes a respetar y garantizar los derechos civiles y políticos de todos los individuos en su territorio, el pacto de derechos económicos, sociales y culturales, sólo compromete a los estados a tomar medidas tanto por separado, como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de recursos de que dispongan para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos.
De acuerdo con lo establecido en el pacto de derechos económicos sociales y culturales estos derechos sólo son exigibles en la medida que el Estado disponga de los recursos para satisfacerlos, por lo tanto para establecer que un gobierno ha violado tales derechos no basta con demostrar que no han sido satisfechos sino que el comportamiento del poder público en orden de alcanzar ese fin no se ha adoptado a los niveles técnicos apropiados.
A partir de la aprobación de la Declaración de los Derechos Humanos en 1948 y el pacto de derechos económicos y sociales en 1966, y aún antes, en numerosos países se ha consagrado la seguridad social como un derecho fundamental. Sin embargo, en la práctica se observa un progresivo deterioro de los sistemas de seguridad social, lo que ha dado lugar a un debate internacional acerca de la llamada crisis de la seguridad social.
Al examinar la problemática de los sistemas de seguridad social debe tenerse en cuenta que estos funcionan en países concretos y están condicionados por el modelo económico imperante en el país de que se trate, por lo que el diagnóstico de la situación y las propuestas de vías y métodos para resolver la disfuncionalidades en los sistemas establecidos, se debe tener en cuenta la característica del contexto socioeconómico y no pretender generalizaciones que no se corresponden con la realidad.
Para ilustrar esta afirmación, me referiré a algunas características de los sistemas de seguridad social según funcionen en un entorno económico capitalista o socialista:
En el capitalismo neoliberal se considera que el Estado y la sociedad funcionan como dos sistemas con regulaciones autónomas y mínimas regulaciones entre sí. El Estado, en el sentido del gobierno o el poder político, sólo debe intervenir en la sociedad para que la libertad económica derivada de las reglas del mercado funcione plenamente.
El modelo neoliberal minimiza el papel del Estado en cuanto a la protección de los individuos a quienes transfiere la responsabilidad de autoprotegerse ante los diferentes riesgos de la vida. Sostiene que el desarrollo de la economía y el incremento constante de la productividad se traducen en una elevación de la remuneración del trabajo, lo que permite a los individuos ahorrar para resolver sus propias necesidades y, por tanto, deben asumir el financiamiento de sus prestaciones.
La calidad y cuantía de las prestaciones para resolver las necesidades están en función de los ingresos, de manera que solo los rezagados de esta dinámica económica requieren la contribución solidaria de la sociedad. Desde esta perspectiva no resultaría necesario establecer sistemas de seguridad social, pues cada individuo sería capaz de generar los recursos necesarios para cubrir sus necesidades sin requerir el auxilio de la sociedad. Sin embargo, los teóricos del neoliberalismo fundamentan la necesidad de mantener sistemas de seguridad social, en el hecho de que no siempre las personas son previsoras y por ello no ahorran durante su etapa de vida activa y pueden demandar la protección de la sociedad cuando cesen su actividad laboral-. Para evitar esta situación, el Estado debe imponer a los individuos la obligación de ahorrar. Este es en esencia el fundamento de los regímenes de capitalización individual o de ahorro individual obligatorio, establecidos en diversos países, fundamentalmente de la región latinoamericana, a partir de la década de los ochenta del pasado siglo.
La natural consecuencia de estas posiciones filosóficas y políticas es la de que los sistemas de seguridad social deben operar como circuitos cerrados ajenos al universo en que ellos se desenvuelven en lo subjetivo y en lo económico y funcionar como una fuente de ingresos que luego se distribuyen, únicamente hasta el punto de equilibrio, entre los mismos que los produjeron.
En contradicción con el modelo neoliberal, el modelo socialista considera que el Estado y la sociedad no son dos sistemas independientes, sino que entran en permanente interacción, al punto de que la subsistencia de aquel está fuertemente condicionada por los desajustes que puedan producirse en la sociedad, si se le deja actuar sin regulación. El desarrollo económico espontáneo crea grandes disfuncionalidades y la inestabilidad social llega a poner en peligro la subsistencia del propio Estado.
En el socialismo se considera que el Estado debe incidir a los efectos de crear las condiciones que permitan el desarrollo de las potencialidades de cada ser humano, para alcanzar su plena realización individual, por lo cual el primer deber del Estado es garantizar el acceso a la educación y la cultura a todas las personas.
Desde esta perspectiva el Estado debe añadir a sus objetivos el de la regulación permanente del sistema social con la participación consciente de todo el pueblo integrado por hombres y mujeres cultos y, por tanto, capaces de participar activamente en el desarrollo económico y social del país.
En este contexto, la política social, de la que forma parte la seguridad social, actúa como una planificación y regulación de los mecanismos del mercado, o por lo menos como una política de asignación de recursos ajenas a las reglas de la oferta y la demanda. La seguridad social constituye un importante instrumento de redistribución de las riquezas creadas por la sociedad, que contribuye al logro de la paz social, elemento básico del desarrollo, por lo que es válido asumir parte, o la totalidad de su financiamiento, por el presupuesto del Estado.
La evidencia empírica de la influencia del modelo económico en los sistemas de seguridad social se aprecia en las dos reformas más radicales y opuestas realizadas a los sistemas de seguridad social en América Latina: Por una parte, la estatización total en Cuba en la década de los 80, que permitió la cobertura universal, la unificación del sistema y suprimió las cotizaciones u otras contribuciones por el trabajador y el jubilado; y por otra parte, la privatización creciente en Chile en la década de los 80, que instauró un sistema de pensiones basado en el ahorro individual obligatorio de los trabajadores, operado por entidades financieras de carácter privado.
Las radicales transformaciones introducidas en los sistemas de seguridad social de Cuba y Chile, fueron precedidas por no menos radicales cambios en el modelo socioeconómico de ambos países: en Cuba, la Revolución triunfante comenzó la construcción de una sociedad socialista y en Chile, el derrocamiento del régimen constitucional, mediante un cruento golpe militar, dio paso al establecimiento del modelo de desarrollo neoliberal. Los sistemas de seguridad social de ambos países son tan diferentes como diferentes son los modelos socioeconómicos en que se sustentan.
La crisis de la seguridad social
Actualmente, existe un amplio debate que, en mayor o menor medida, involucra a todos los países, acerca de la necesidad de introducir cambios radicales en los sistemas de seguridad social, partiendo del supuesto de que éstos afrontan numerosos problemas, entre los cuales se destacan: la llamada “crisis financiera de los sistemas públicos de reparto o de capitalización como asunto central; la insuficiente cobertura, las deficiencias administrativas y la falta de equidad”.
Entre los motivos inmediatos de la crisis financiera se señala la llamada “transición demográfica” –reducción de la tasa de fecundidad y aumento de la esperanza de vida- con la consiguiente caída de la relación activos / pasivos; la evasión y mora de los aportes de los empleadores y acumulación de deudas en las contribuciones estatales; el incremento de los beneficios y de la población cubierta sin las debidas contribuciones o elevaciones de las tasas de aporte. Y en los incrementos compulsados de los valores reales de las pensiones a causa de la erosión generada por la inflación.
También se admite como factor agravante de la crisis, la situación del empleo, cuyas principales características en los últimos años son: la persistencia del desempleo y el deterioro de la calidad de la ocupación.
Tomando en cuenta los elementos antes señalados no parece posible mantener la viabilidad financiera de los sistemas de seguridad social financiados por los métodos de reparto o de capitalización, porque para ello se requiere un crecimiento sustancial del empleo y los salarios, supuesto irreal en el capitalismo de hoy, en el que el desempleo se ha convertido en un problema estructural, aún en los países más desarrollados. Por otra parte, el énfasis colocado de manera estrecha en la viabilidad financiera para los incluidos en la protección, aunque se imaginara el mejor de los escenarios posibles, dejaría a un lado un problema central: el de la población excluida.
Para lograr la inclusión de los excluidos, en las condiciones de un creciente desempleo que repercute negativamente en los ingresos de los sistemas financiados por los métodos de reparto o capitalización, sea ésta colectiva o individual, sería necesario un cambio radical en el método de captación de los recursos financieros destinados a la seguridad social a fin de vincularlo al sistema fiscal y garantizar, mediante los recursos asignados por el presupuesto nacional, el cumplimiento de las obligaciones del sistema de seguridad social. En un sistema financiado por el presupuesto nacional se podría valorar la posible implantación de una contribución general a la seguridad social, no condicionada a una relación laboral.
Dos premisas serían necesarias para el establecimiento de esta modalidad de financiamiento: la primera, que exista la voluntad política y la decisión por parte del Estado de asumir su responsabilidad como garante del sistema de seguridad social y, la segunda: la extensión de los beneficios de la seguridad social a la población excluida, pues de lo contrario aumentaría el actual grado de inequidad de los sistemas de seguridad social, al imponer a todos la obligación de contribuir al financiamiento y beneficiar sólo a una parte de los contribuyentes.
Como puede apreciarse, la llamada crisis de la seguridad social y las propuestas de solución, giran en mayor medida en torno a cuestiones técnicas referidas a las modalidades de financiamiento (reparto o capitalización), relegando a un segundo plano la garantía del derecho a la seguridad social consagrado en la Declaración de Derechos Humanos. Igualmente se omite el hecho de que la cuestión fundamental en materia de seguridad social, es de orden político y cultural; se trata de la elección de métodos para regular procesos socioeconómicos y ello implica elegir un sistema social, el que condiciona la política social y sus fuentes de financiamiento.
Seguridad Social garantizada por el Estado: 42 años de experiencia en Cuba
Al triunfo de la Revolución, en enero de 1959, existían 52 instituciones de seguro social, las cuales en su campo de aplicación, que comprendía los seguros de invalidez, vejez y muerte, solo cubrían, en total, del 40% al 50% de los trabajadores asalariados.
En marzo de 1963, se promulgó la Ley 1100 que eliminó el conjunto de instituciones de seguro social entonces vigentes y estableció un sistema de seguridad social acorde con las concepciones sobre política social de la sociedad socialista que recién comenzaba a construirse en el país.
En ese sentido, en uno de los fundamentos de la mencionada Ley se expresa: “El objetivo fundamental de la sociedad socialista es satisfacer de forma creciente, conforme lo vaya permitiendo el desarrollo económico del país, las necesidades materiales y sociales de los trabajadores y dentro de ese objetivo, la seguridad social constituye la forma de distribuir el producto social destinado a proteger a los trabajadores en los casos de maternidad, accidente común o profesional, incapacidad, vejez y muerte”. 2
Los principios de universalidad, solidaridad, unidad e integridad en los cuales se sustenta el Sistema de Seguridad Social que la Ley establece, así como la responsabilidad del Estado de garantizar su funcionamiento, quedan recogidos en la fundamentación siguiente:
“El Gobierno Revolucionario considera uno de sus principales deberes promulgar una legislación que dentro de las realidades actuales de nuestra nación, garantice de la mejor forma posible a los trabajadores contra riesgos naturales y los que puedan ocurrir en la producción y que unifique toda la seguridad social en una forma armónica, con un solo sistema de prestaciones, un mismo procedimiento, y establezca jubilaciones y pensiones decorosas y subsidios adecuados a la labor y el salario de los trabajadores, ofreciendo asistencia médica y hospitalaria en los casos que fuera necesario, garantizando la seguridad social para todos los trabajadores, situándolos en igualdad de condiciones para lo cual se debe tomar en consideración como elemento fundamental para brindar la prestación, el trabajo realizado en cualquier actividad útil para la sociedad; proteger al trabajador no solo contra los riesgos de invalidez, vejez y muerte, sino además contra la enfermedad y accidente común o profesional, y eliminar la burocracia innecesaria en la tramitación y pago de las prestaciones, al pasar la seguridad social a constituir una de las principales obligaciones del Estado”.3
La Ley aseguró a todos los trabajadores y sus familias el amparo social en las contingencias de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo y enfermedad profesional, vejez y muerte.
No se estableció subsidio de desempleo, priorizándose la política de creación de empleos, en lugar de crear fondos para proteger a los desempleados, ya que el pleno empleo es un principio del socialismo que se sustenta en el criterio de que el trabajo no sólo representa para el hombre un medio para obtener los ingresos que le permiten satisfacer sus necesidades materiales y espirituales, sino que es una importante vía de realización personal, al sentirse útil y reconocido por su esfuerzo.
Sin embargo, no siempre es posible obtener los ingresos por la vía del trabajo, es el caso de los niños, ancianos, inválidos e individuos impedidos para desempeñar una actividad laboral; en esas circunstancias, corresponde a la sociedad brindar a todos los habitantes del país, mediante diversas modalidades de protección social creadas a este fin, a seguridad de que podrán continuar disfrutando de un nivel de vida acorde con la dignidad humana.
Sobre las prestaciones familiares se consideró que la protección integral a la familia debía prestarse en cuatro cuestiones fundamentales: educación, salud, alimentación y vivienda, por ser estos los rubros de mayores gastos en el presupuesto familiar.
Esta protección se garantiza con la educación gratuita, incluidos los materiales escolares y un amplio programa de becas; con los servicios de salud -también gratuitos- a toda la población; y la alimentación subsidiada. Respecto de la vivienda, inicialmente se redujo el alquiler en un 50% y, posteriormente, se propició su adquisición, por lo que los arrendatarios se convirtieron en propietarios al disponer la Ley de Reforma Urbana que las cantidades que venían abonando por alquiler se destinaran al pago del precio fijado a cada vivienda. En la actualidad, el 85% de las familias son propietarias de las viviendas que habitan.
La Ley garantizó prestaciones monetarias en todos los riesgos y, cuando fueran necesarias, prestaciones en servicios y en especie.
Por su contenido y alcance el régimen de seguridad social establecido por la Ley 1100 de 1963, constituyó la primera reforma estructural de la seguridad social en América Latina, como fue reconocido en el Primer Seminario Internacional de Seguridad Social celebrado en Santiago de Chile en 1992, al considerar que las dos reformas más radicales y opuestas realizadas en la región han sido: la estatización total en Cuba -en el decenio de 1960- y, la privatización creciente en Chile- en el decenio de 1980.4
Seguridad social para todos:
El XIII Congreso Obrero convocado por la Central de Trabajadores de Cuba en diciembre de 1973, sometió a un amplio análisis la política laboral y salarial entonces vigente, con el objetivo de atemperarla a las nuevas realidades que iban surgiendo como resultado del desarrollo socioeconómico del país. En el mencionado Congreso, se aprobó una Resolución sobre Seguridad Social en la que se recomendada el examen de la legislación existente la materia.
Atendiendo a las recomendaciones del XIII Congreso Obrero, se hizo un profundo examen y evaluación de los resultados del régimen general de seguridad social vigente entonces, con el fin de armonizarlo plenamente con las exigencias del desarrollo económico y social alcanzado. Como resultado de ese examen, se tomó la decisión de reestructurar la seguridad social en correspondencia con las características que el proceso de institucionalización imprimió a la vida nacional.
El 28 de agosto de 1979, la Asamblea Nacional del Poder Popular, aprobó la Ley 24, de Seguridad Social, que fue puesta en vigor el primero de enero de 1980.5
La modificación conceptual más importante que se introduce con esta nueva legislación se refiere al amplio alcance dado al campo de aplicación de la seguridad social. Si bien la Ley 1100 de 1963 comprendía al trabajador y su familia, la nueva Ley define la seguridad social como un sistema que garantiza la protección con la más amplia cobertura para el trabajador y su familia, así como para aquella parte de la población cuyas necesidades esenciales no estuvieran aseguradas o que por sus condiciones de vida o de salud requiera protección y no pudiera solucionar sus dificultades sin ayuda de la sociedad. Respondiendo a ello, el sistema se integra por dos regímenes: el de seguridad social y el de asistencia social, que en su conjunto, forman un todo armónico capaz de garantizar, como lo expresa la Constitución de la República que no “haya persona incapacitada para el trabajo que no tenga medios decorosos de subsistencia”. 6
La extensión que la Ley fija a la seguridad social tiene su apoyo en los preceptos de la Constitución, que definen concretamente el cometido del Estado en esta tarea específica de la política social: el Estado desempeña una suprema función garantizadora. Ya la Reforma Constitucional del 20 de diciembre de 1960 había confiado al Estado la administración y gobierno de la seguridad social; ahora la Constitución -en vigor desde el 24 de febrero de 1976 y modificada en 1992- expresa en su Capítulo VII Derechos, Deberes y Garantías fundamentales, lo siguiente:
Artículo 45- (1er párrafo)- “El trabajo en la sociedad socialista es un derecho, un deber y un motivo de honor para cada ciudadano”.
Artículo 47- “Mediante el sistema de seguridad social, el Estado garantiza la protección adecuada a todo trabajador impedido por su edad, invalidez o enfermedad
En caso de muerte del trabajador garantiza similar protección a su familia.”
Artículo 48- “El Estado protege, mediante la asistencia social, a los ancianos sin recursos, ni amparo y a cualquier persona no apta para trabajar que carezca de familiares en condiciones de prestarle ayuda”.7
Régimen de seguridad social:
El régimen de seguridad social establecido en la Ley 24 de 1979, comprende en su campo de aplicación a todos los trabajadores asalariados y cubre los riesgos de enfermedad común, accidente de origen común, accidente del trabajo, enfermedad profesional, maternidad, invalidez total, invalidez parcial, vejez y muerte. Su contenido armoniza el régimen de prestaciones con las condiciones del desarrollo socioeconómico del país y asegura una distribución más justa de los fondos destinados a la seguridad social. Por otro lado, confirma la exención al trabajador de toda cotización y refleja la unidad administrativa del régimen.
Régimen de asistencia social:
La Ley 24 de 1979 define el régimen de asistencia social y regula su campo de aplicación y sus prestaciones; da coherencia al Sistema de Seguridad Social al reunir en un solo cuerpo legal tales disposiciones, eslabonándolas adecuadamente para garantizar el objetivo de proteger a toda la población.
Las características de este régimen, complementario del régimen de seguridad social, pueden ser resumidas del modo siguiente: la protección se ofrece ante el estado de necesidad del núcleo familiar y con carácter subsidiario cuando no haya familiares obligados a dar alimentos o éstos carezcan de recursos suficientes para cumplir esta obligación; se realiza una evaluación de los ingresos del núcleo familiar para el otorgamiento de las prestaciones y los Órganos Locales del Poder Popular son los encargados de la atención de los beneficiarios y la concesión de las prestaciones.
El régimen garantiza prestaciones en servicios, en especie y monetarias. Las prestaciones en servicios comprenden, entre otros, el servicio de alimentación y cuidado en el hogar a adultos mayores; ingreso en Hogares de Ancianos y en Hogares de Impedidos; asistencia cultural y recreativa a los beneficiarios; ingreso en círculos infantiles, seminternados y otras instituciones.
Las prestaciones en especie consisten en artículos entregados gratuitamente para cubrir necesidades. Las prestaciones monetarias son cantidades que se otorgan en forma continúa o eventual a personas o núcleos familiares protegidos.
Además de las prestaciones anteriores, existen programas sociales dirigidos a grupos vulnerables de la población, los cuales tienen como objetivo satisfacer las necesidades económicas y sociales que presentan las mencionadas personas, intensificándose las acciones en el ámbito de su propia comunidad.
Los principales programas que se desarrollan son los siguientes:
Programa Nacional de servicios sociales comunitarios al adulto mayor.
Programa de trabajo social con madres solas.
Programa de atención a madres de hijos con discapacidad severa.
Programa de atención e integración social en la comunidad a personas con discapacidad.
Programa de atención a otros grupos vulnerables.
La Administración Financiera del Estado
Con el propósito de dotar al Estado de un sistema que imprima un mayor grado de transparencia, ordenamiento y organicidad a todo el proceso de planificación, ejecución y control de los recursos financieros públicos, con miras a lograr un uso eficaz y eficiente de ellos en función de los objetivos y políticas que éste decida, se dictó el Decreto Ley No. 192, de la Administración Financiera del Estado el 8 de abril de 1999.8
El Decreto – Ley define la Administración Financiera del Estado, como el conjunto de principios, normas, sistemas e instituciones y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los recursos financieros públicos y su aplicación a la consecución de los objetivos del Estado, procurando la satisfacción de las necesidades colectivas de la sociedad.
La Administración Financiera del Estado, está integrada por sistemas interrelacionados entre sí. Ellos son: Sistema Tributario; Sistema Presupuestario; Sistema de Crédito Público; Sistema de Tesorería; y Sistema de Contabilidad Gubernamental.
En el Título II, del Sistema Presupuestario, se dispone que en el Presupuesto del Estado se consigna el estimado de los recursos financieros y gastos previstos por el Estado para el año presupuestario, destinados al desarrollo económico social y al incremento del bienestar material. Los recursos financieros y los gastos figuran por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí.
Los recursos financieros del ejercicio presupuestario se definen como aquellos que se prevé recaudar en dicho período y como gastos del ejercicio, todos aquellos que se devengan en el período, se traduzcan o no, en salidas de dinero en efectivo de caja.
Corresponde al Consejo de Ministros definir anualmente las directivas y prioridades fundamentales a partir de las cuales el Ministerio de Finanzas y Precios confecciona las directivas específicas para la elaboración del anteproyecto del Presupuesto del Estado.
A tal fin, se lleva a cabo la vinculación del Presupuesto del Estado con el Plan de la Economía y con el comportamiento previsible de las distintas variables macroeconómicas relacionadas con el presupuesto.
Sobre la base de los lineamientos generales y específicos establecidos en la política fiscal, los órganos, organismos, asociaciones, organizaciones y entidades vinculadas al Presupuesto Central y el Consejo de Administración de las Asambleas Provinciales del Poder Popular, elaboran sus respectivas propuestas de anteproyecto de presupuesto y lo presentan al Ministerio de Finanzas y Precios.
El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social confecciona la propuesta de Anteproyecto del Presupuesto de la Seguridad Social y lo presenta al Ministerio de Finanzas y Precios.
El Ministerio de Finanzas y Precios, sobre la base de las propuestas de anteproyectos recibidos y, con los ajustes que resulten necesarios introducir, confecciona el Anteproyecto del Presupuesto del Estado, del Presupuesto Central y del Presupuesto de la Seguridad Social.
El Consejo de Ministros presenta el Proyecto de Ley del Presupuesto del Estado para su aprobación en la Asamblea Nacional del Poder Popular por el total de sus recursos financieros y gastos. El presupuesto del Estado está constituido por un sistema de presupuestos que incluye, el Presupuesto Central, el Presupuesto de la Seguridad Social y los Presupuestos Provinciales.
Financiamiento del Sistema de Seguridad Social
En Cuba, la aplicación del Sistema de Seguridad Social se apoya en un régimen de financiamiento radicalmente distinto del vigente al triunfo de la Revolución. En el país había imperado antes el régimen contributivo, con aportación obrero-patronal. La contribución estatal, cuando la Ley la establecía, era insuficiente e inequitativa.
Este sistema de financiamiento fue sustituido a partir del presupuesto de 1963 en el que ya la seguridad social figura como partida de egreso comprendida en el financiamiento de la cultura, las investigaciones y los servicios sociales. En el Decreto – Ley No 192, de 1999 de la Administración Financiera del Estado, la seguridad social figura como un presupuesto independiente dentro del sistema del Presupuesto del Estado, con recursos financieros y gastos específicos. Sus recursos proceden de la contribución a la seguridad social que efectúan los contribuyentes, y de las transferencias del Presupuesto Central para cubrir el desbalance entre ingresos y gastos.
La incorporación de los gastos de la seguridad social como una partida del presupuesto del Estado, cambió el significado que el financiamiento tuvo en el pasado. Entonces, el financiamiento suponía una forma de equilibrio matemático que limitaba el importe total de los beneficios al monto global de los ingresos, condicionando la prestación individual del beneficiario a las cotizaciones realizadas a su nombre; pero, al ser asumida por el Estado cubano la responsabilidad de pagar según sus planes de política social, las señaladas limitaciones quedaron abolidas. Ahora los gastos son previstos de acuerdo con las necesidades que ha de atender la seguridad social y los beneficios se conceden a los trabajadores sin condicionarlos a las contribuciones realizadas por sus empleadores.
Los empleadores contribuyen con el 14% de la nómina salarial; el 12,5% para la seguridad social a largo plazo y las prestaciones de maternidad y el 1,5% restante del referido tipo impositivo, queda a disposición de las entidades laborales las que lo destinan al pago de las prestaciones a corto plazo (subsidio por enfermedad y accidente).
La viabilidad financiera del Sistema de seguridad social no depende del equilibrio entre sus ingresos y gastos, sino de la capacidad de la economía nacional para cubrir las obligaciones asumidas por el presupuesto del Estado, el que en su proceso de elaboración se vincula con el plan de la economía y con el comportamiento previsible de las distintas variables macroeconómicas relacionadas con el presupuesto.
Con vista a ampliar los ingresos del Presupuesto de Seguridad Social, se prevé llevar a la práctica, en el momento adecuado, la contribución a la seguridad social por parte de los trabajadores, principio general de política que ya fue aprobado por la Asamblea Nacional del Poder Popular al adoptarse en 1994 el programa para el saneamiento financiero interno. En ese sentido, la Ley 73 del Sistema Tributario, dictada el 4 de agosto de 1994, en su artículo 56, expresa: “se establece en principio una contribución especial a los trabajadores beneficiarios de la seguridad social. La base imponible y los tipos impositivos de esta contribución serán establecidos por la legislación especial que sobre esta base se dicte”.9
Actualmente, la contribución especial prevista en la citada Ley 73 de 1994, sólo se aplica a los trabajadores de las entidades incorporadas al perfeccionamiento empresarial, que cobran las escalas saláriales autorizadas y a los trabajadores de las Actividades de la Flota, según lo dispuesto por la Resolución 16 del 2 de julio de 1999, dictada por el Ministro de Finanzas y Precios. La tasa de contribución fijada es el 5% del ingreso total percibido por el trabajador por razón de su actividad laboral.
En ambos casos, se tuvo en cuenta que estos trabajadores han sido beneficiados con medidas salariales que han significado un incremento de su capacidad económica que les permite contribuir al sostenimiento de los gastos del Presupuesto de la Seguridad Social.
En el futuro, se seguirá el mismo principio para ir extendiendo paulatinamente la aplicación de la contribución especial a la seguridad social a aquellos trabajadores que resulten beneficiados por formas y sistemas de pago que impliquen un incremento de su capacidad económica.
Los gastos comprendidos en el Presupuesto de Seguridad Social son los referidos a las prestaciones monetarias a que tienen derechos los trabajadores y sus familias, comprendidos en el régimen de seguridad social.
Todas las prestaciones del régimen de asistencia social, así como las prestaciones en servicios y en especie del régimen de seguridad social, que se otorgan gratuitamente por el sistema nacional de salud, se financian directamente por el Presupuesto del Estado con recursos corrientes, obtenidos en el ejercicio presupuestario
Evaluación del Sistema de Seguridad Social cubano
Los radicales cambios introducidos en la seguridad social cubana a partir de 1959, han requerido la elaboración de una base jurídica que ha permitido su correcta aplicación.
La máxima expresión de esa base jurídica es la Constitución de la República que reconoce la seguridad social como un derecho fundamental y, consecuentemente, la obligación del Estado de garantizarlo.
La aplicación de la Ley 1100 de 1963, primera Ley de Seguridad Social en Cuba, y posteriormente la Ley 24 de 1979, vigente desde el primero de enero de 1980, ha reflejado una efectiva contribución al bienestar de la sociedad cubana. Su contenido, el ámbito administrativo en que se aplica y los recursos financieros que viabilizan el otorgamiento y pago de los beneficios sin limitaciones, se enlazan armónicamente en un sistema progresivo cuyas realizaciones confirman en la práctica la amplia protección establecida jurídicamente a favor de los trabajadores y del resto de la población.
Al evaluar el resultado de las profundas reformas introducidas en la seguridad social cubana a partir de 1959 debe tenerse en cuenta, como se ha señalado anteriormente, que los sistemas de seguridad social funcionan en países concretos y están condicionados por el modelo económico imperante en el país de que se trate. La opción del régimen de seguridad social que se considera válido para un país depende -en gran medida- de su historia, su cultura, sus condiciones económicas, y esencialmente del modelo de sociedad en que quiere vivir, por lo que, obviamente, no existen modelos de seguridad social de validez universal.
El Sistema de Seguridad Social vigente en Cuba responde al modelo económico socialista establecido en el país. Este modelo, basado en el predominio de la propiedad social sobre los medios fundamentales de producción, tiene como premisas el acceso universal y el aseguramiento de las necesidades básicas de la población, por lo que la protección del hombre frente a las contingencias que supriman o disminuyan su capacidad de ingreso-consumo, resulta una responsabilidad ineludible del Estado, que la cumple, entre otros mecanismos, mediante el Sistema de Seguridad Social.
La política de seguridad social se inserta en “la concepción integral del desarrollo que se aplica en el país, según la cual el desarrollo supone una interacción entre los aspectos económicos y sociales. El hombre y su desarrollo son el sujeto y el objeto de este proceso. Implica cambios en las formas de distribución de lo producido y de superación de las desigualdades económicas y sociales que el subdesarrollo y la pobreza suponen” 10
En esta concepción, se reconoce la importancia fundamental de la economía en el proceso de desarrollo, pero ella no constituye el fin en si misma, el fin es el hombre.
En la década de los ‘90 del pasado siglo, el país debió enfrentar la más grave crisis de su economía desde el triunfo de la Revolución en 1959, consecuencia de la desaparición de la Unión Soviética –su principal socio económico– y el recrudecimiento del bloqueo por parte de Estados Unidos. Esta situación obligó a aplicar determinados cambios en la economía, pero esos cambios están conducidos y están dirigidos por la idea esencial de preservar el socialismo y sus conquistas fundamentales, entre las cuales figura el Sistema de Seguridad Social.
La responsabilidad indeclinable del Estado de garantizar a la población su derecho a la seguridad social, se ratificó en la Resolución Económica del V Congreso del Partido Comunista de Cuba, celebrado en octubre de 1997, la cual señala al respecto:
La garantía y defensa de los logros sociales, incluido el alto grado de equidad expresado en la igualdad de oportunidades para el acceso a servicios como la educación, la salud, la seguridad social, el deporte y la cultura, continuarán siendo responsabilidad del Estado socialista, el que seguirá llevando adelante políticas en esos sectores básicos. Al hacerlo, en la específica realidad cubana, se asegura la elevación del consumo real y la calidad de vida de la población por encima de los niveles determinados por el ingreso monetario.
Consecuente con esos principios, el país ha garantizado sin interrupción el pleno funcionamiento del Sistema de Seguridad Social. No se ha limitado el derecho de los trabajadores a promover sus pensiones, concediéndose entre 1990 y 2004, un total de 1.226.260 nuevas pensiones y ningún pensionado ha dejado de recibir puntualmente el pago de sus prestaciones, como una significativa expresión de la justicia social que constituye la esencia de la revolución socialista cubana. Tampoco, ningún trabajador ha quedado desamparado ante el impacto que ha tenido para la economía las circunstancias apuntadas.
Al cierre del año 2004 el total de beneficiarios de la seguridad social ascendía a 1.508.887.
Resulta obvio señalar que, no obstante los esfuerzos realizados por el Estado Cubano para preservar al más alto nivel posible el funcionamiento del sistema de seguridad social, la mencionada crisis económica, cuyos efectos aún no han sido totalmente superados, se reflejó necesariamente en el sistema: en el caso de las pensiones, su valor real se deterioró en alguna medida, situación que se atenuó por la aplicación de una política de protección a las personas de más bajos ingresos, cuyas pensiones se incrementaron de forma puntual para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de estas personas.
Igualmente, aunque se garantizó la atención médica gratuita a toda la población, e inclusive se mejoraron indicadores de salud fundamentales como la esperanza de vida, la tasa de mortalidad infantil y materna y no se cerró ninguna institución del sistema de salud, los efectos de la crisis económica se hicieron sentir fundamentalmente, en la falta de algunos medicamentos y el deterioro físico de las instalaciones médicas.
En todos estos años de crisis, el Presupuesto del Estado ha garantizado el financiamiento de los gastos de la seguridad social y de la asistencia social; de la salud; la educación y todos los programas sociales que se han desarrollado, como expresión financiera de la política seguida por la Revolución, de que ante situaciones de crisis la inversión que se realice en capital humano, es la única garantía para sentar las bases de un desarrollo económico acelerado y sostenible, logrando una calidad de vida superior para todos.
El Presupuesto del Estado para el año 2005, incluye 15.447 millones de pesos de gastos corrientes para las actividades presupuestadas, de los cuales el 26,7% corresponden a la educación; el 15,2% a la salud pública; el 19,1% a la seguridad y asistencia social y el 7,5% a la cultura, el deporte y la ciencia. Con esta asignación presupuestaria se garantiza también la cobertura financiera a los nuevos programas de la Revolución, dirigidos al desarrollo del potencial humano y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población cubana.
En los últimos años la economía cubana ha iniciado un modesto, pero sostenido crecimiento, por lo que, consecuente con el propósito de asegurara la elevación del consumo y la calidad de vida de toda la población, comenzando por los sectores de menores ingresos, se tomó la decisión de incrementar a partir del 1º de mayo del presente año todas las pensiones cuyas cuantías eran menores de 300.00 pesos mensuales, así como las prestaciones de todos los beneficiarios de la asistencia social. La cuantía mínima de las pensiones se fijó en 150.00 pesos mensuales.
Las medidas benefician inicialmente a un millón 945 mil 153 personas, el 97% de los pensionados del régimen de seguridad social y el 100 % de los beneficiarios del régimen de asistencia social. Su costo asciende a mil 189 millones 735 mil 456 pesos en un año.
Estas medidas, además del beneficio económico que representan para cada uno de los pensionados, constituyen un reconocimiento a quienes en su vida laboral aportaron su esfuerzo y su capacidad al desarrollo de la sociedad.
Los gastos por concepto de Educación, Salud y Seguridad Social han crecido ininterrumpidamente como puede apreciarse en los siguientes datos:
RELACIÓN PORCENTUAL DEL GASTO DE EDUCACIÓN, SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL, RESPECTO AL PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB)(1)
Años
Educación
%
Salud
%
Seg. Social
%
Total
%
1998
6.5
5.8
7.3
19.5
1999
7.3
6.2
7.2
20.7
2000
7.9
6.4
6.7
21.0
2001
8.7
6.6
6.8
22.0
2002
10.0
7.0
7.2
24.2
2003
11.3
7.2
7.4
25.9
(1)PIB A precio constante de 1997.
Fuente: Banco de Datos de la Dirección de Seguridad Social, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, La Habana, 2004.
RELACIÓN PORCENTUAL DEL GASTO DE EDUCACIÓN, SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL, RESPECTO A EL PRESUPUESTO DE GASTO DE LA NACIÓN
Años
Educación
%
Salud
%
Seg. Social
%
Total
%
1998
11.6
10.3
13.0
34.9
1999
13.0
11.1
12.7
36.8
2000
13.4
10.8
11.5
35.7
2001
15.0
11.4
11.8
38.2
2002
16.0
11.2
11.5
38.7
2003
17.5
11.1
11.5
40.1
Fuente: Banco de Datos de la Dirección de Seguridad Social Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, La Habana, 2004
Con el propósito de avanzar en el proceso continuo de perfeccionamiento de la protección social, se han instrumentado en los últimos años numerosas acciones, entre las cuales se destacan:
La formación de 21.485 trabajadores sociales quienes desarrollan un trabajo solidario de atención a personas de la tercera edad que viven solas o tienen bajos ingresos; niños con carencias nutricionales; jóvenes no vinculados al estudio o al trabajo.
La realización de un estudio único en su tipo, acerca de las personas discapacitadas, y otro, también único, de carácter psicopedagógico y clínico-genético de las personas con retraso mental, encaminado a mejorar la calidad de vida y la integración social de estas personas.
La consideración del estudio como una forma de empleo, que beneficia a 174190 estudiantes de los Cursos de Superación Integral para Jóvenes Desvinculados, de los cuales ya 40964 cursan estudios superiores .
El incremento de los servicios sociales, los cuales, además de su impacto positivo en la elevación de la calidad de vida de la población en general, constituyen nuevas fuentes de empleo para miles de jóvenes.
El desarrollo de programas de empleos permanentes en todo el país, dirigidos prioritariamente a jóvenes y mujeres, con especial énfasis en las provincias orientales y –específicamente- en determinados municipios donde las tasas de desocupación superaban la media nacional.
La aplicación de este conjunto de medidas ha impactado positivamente en la elevación de la calidad de vida de importantes segmentos de la población, y ha contribuido a reducir la tasa de desempleo del país a 1,9%, tasa que internacionalmente se reconoce como pleno empleo.
Existe la voluntad política de continuar perfeccionando el sistema de seguridad social, preservando su carácter de servicio público, basado en los principios de universalidad y solidaridad, y financiado por el presupuesto del Estado.
Consideraciones finales
Las radicales transformaciones introducidas en la seguridad social, cuyos hitos en el orden jurídico han sido la Ley 1100 de 1963; la Constitución de la República de 1976 y la Ley 24 de 1979, han dado apropiada respuesta a las realidades surgidas en diferentes etapas del desarrollo de la sociedad cubana. Ellas constituyen un reconocimiento a la naturaleza dinámica de las necesidades sociales, y demuestran la capacidad nacional para responder a los cambios y seguir brindando a toda la población, mediante un adecuado Sistema de Seguridad Social, el máximo de justicia social posible.
Bibliografía
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Argüelles, Félix. La Seguridad Social en Cuba. Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1989.
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Constitución de la República de Cuba: Gaceta Oficial extraordinaria. La Habana, 1º de agosto de 1992
Estrategias para el Desarrollo de un modelo integrado de Seguridad Social. Primer Seminario Internacional de Seguridad Social. CIEDESS. Santiago de Chile, 1992.
Gutiérrez, Luis; Peñate, Orlando: La Reforma de los Sistemas de Pensiones en América Latina: la alternativa cubana. Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 2000
Peñate, Orlando; Lugo, Ismael: La Seguridad Socia len Cuba. Retos y Perspectivas. Asociación de Economistas de Cuba, La Habana 1997
Gaceta Oficial de la República de Cuba, Ordinaria No 27, La Habana, 29 de agosto de 1979
Gaceta Oficial de la República de Cuba, Extraordinaria No 8. La Habana, 5 de agosto de 1994
Gaceta Oficial de la República de Cuba, No 20. La Habana, 12 de abril de 1999
