Hacia la portabilidad de los derechos pensionarios en el sistema de seguridad social mexicano

Susana García Soto
Reformar la seguridad social para que responda a los retos del entorno actual, constituye una de las tareas más apremiantes que encaran las naciones con el único fin de seguir protegiendo a los individuos y sus familias.

La seguridad social en México es una de las mayores conquistas de los trabajadores que se encuentra plasmada en el artículo 123 de la Constitución General de la República, como una expresión legislativa del desarrollo Constitucional del derecho que toda persona tiene y que el Estado reconoce como derecho universal o derecho humano con carácter inalienable. De este artículo Constitucional, han emanado del Congreso de la Unión leyes que cumplen con todas las formalidades que la propia Constitución exige, y tienen un peso específico creando derechos a favor de particulares y obligaciones para el Estado, que se concretan en sendos organismos públicos descentralizados denominados “Seguros Sociales”.

No obstante, actualmente nuestro país enfrenta dos grandes retos en materia de seguridad social, específicamente en el rubro de pensiones. Por un lado, la revisión y fortalecimiento de los regímenes de financiamiento de la mayoría de los sistemas públicos; tanto en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) —en su carácter de patrón, vinculado al régimen de jubilaciones y pensiones derivado de su Contrato Colectivo de Trabajo—, como también en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); en las grandes empresas paraestatales como Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de Electricidad, y Compañía de Luz y Fuerza del Centro; en las Universidades Públicas; así como los sistemas pensionarios de los gobiernos Estatales y Municipales que se inscriben en los programas de los Institutos locales de seguridad social; ello sin perder de vista, claro está, los regímenes especiales en donde la contribución no está presente, como ocurre en el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM).

La universalidad como principio básico y reto de la seguridad social contemporánea, implica resolver la extensión de la cobertura y corregir las asimetrías que se presentan en los sistemas diseñados que operan actualmente, ya que si hablamos de universalidad debemos referirnos al hecho de que toda persona debe estar asegurada contra todos los riesgos, desde la cuna hasta la tumba; razón por la cual, si se quiere alcanzar la anhelada meta de la seguridad social universal —la que sólo existirá cuando toda la población esté protegida por Seguros Sociales—, entonces las Instituciones especializadas que administran dichos Seguros Sociales deberán abrirse a las modernas ideas de la solidaridad social obligatoria, para implementar una verdadera seguridad social integral a toda la población. DE tal manera que la lucha de los Estados contemporáneos por la justicia social —meta indiscutida y ansiosamente perseguida por todos—, encuentra en los Seguros Sociales “universalizados”, el mejor de sus instrumentos.

Es triste señalar que en México no existe un esquema de seguridad social de cobertura universal; se vive un régimen de Seguros Sociales y existen diversos sistemas que benefician a determinados grupos poblacionales; tal es el caso de las dos Instituciones más importantes de nuestro país: el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), que protege a los trabajadores ordinarios, constituido como un servicio público de carácter nacional; así como el régimen protector de los servidores públicos, encomendado por ley a un ente distinto, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE).

Pero acaso lo más grave de todo es que el sistema de pensiones mexicano, tanto para trabajadores ordinarios y otros grupos sociales protegidos, como el esquema de los servidores públicos federales y locales, está en jaque.

Efectivamente, para las personas que se encuentran entre los 45 y 60 años el incremento en su esperanza de vida puede dejarlos en la miseria al llegar la edad de retiro. Si tiene menos de 45 años enfrenta mejores expectativas, pero no menos riesgos de recibir una pensión miserable debido a la elevada movilidad laboral presente en nuestra sociedad y la imposibilidad de trasladar los beneficios de su pensión, ya que uno de los problemas que se vive entre los asegurados —particularmente aquellos quienes se ubican en el sector público—, es la imposibilidad de llevar sus derechos pensionarios de un sistema a otro. Ello sólo sería factible mediante la adopción de una figura jurídica prácticamente inexplorada en México, como es la de la “portabilidad de derechos”, la que sigue a su dueño durante toda su vida activo-productiva laboral, independientemente del sector en el que labore.

Acerca de la portabilidad de derechos pensionarios, poco se ha comentado por estudiosos del Derecho, por lo que no se tiene una definición clara y sistémica del régimen jurídico aplicable a todas las entidades públicas. Uno de ellos, lo es el reconocido autor Ángel Guillermo Ruiz Moreno, el cual en su obra Nuevo Derecho de la Seguridad Social (Editorial Porrúa, México, 2005, novena edición actualizada), alude al tema —por cierto sólo adoptado por un par de esquemas locales de seguridad social—; pero ya se sabe que una golondrina no hace verano.

Debe añadirse aquí que no existe una división tajante entre las instituciones de seguridad social que brindan el servicio público a la población. Así, en el sector público hay entidades paraestatales a las cuales ampara el IMSS; y hay quienes trabajando en la administración centralizada o en algunas entidades paraestatales específicas, cotizan para el ISSSTE. Todo depende de su régimen laboral expreso previsto en ley y acotado por jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como máximo órgano jurisdiccional en caso de controversias.

Cuando una persona ha sido derechohabiente de una institución y no alcanza todavía a completar los requisitos de acceso a pensión —lapsos de espera medios en semanas de cotización—, y debe cambiar de empleo hacia el otro sector —por ejemplo del público al privado—, sucede que no continúa contando el tiempo cotizado sino que en el nuevo esquema apenas iniciará, con el riesgo de perder todo lo cotizado en el régimen antiguo por el simple transcurso del tiempo. Por lo tanto, al no existir la figura jurídica de la portabilidad de derechos pensionarios, lo más probable es que se quede sin completar requisitos en cualquiera de los dos esquemas y, por ende, sin pensión. Porque en cada caso, es obvio, deben cubrirse ciertos requisitos para poder recibir una pensión.

El problema medular radica en que los beneficios de un sistema de pensiones no se pueden trasladar a otro, por lo que se pierden derechos que, en caso extremo, podrían provocar que un trabajador no fuera elegible para recibir una pensión a pesar de haber trabajado muchos años en un sector formal de la economía y con ello haber aportado cuotas a la seguridad social a instituciones federales y/o locales, lo cual resulta a todas luces injusto y hasta contrario a los principios que permean en lo que se supone es una sociedad organizada.

Porque el trabajador que permanecía en una oficina de gobierno o bien en una compañía privada toda su vida laboral es una especie en extinción del siglo XX; sin embargo, se insiste en que la legislación de seguridad social vigente no permite trasladar los beneficios de un sistema de pensiones a otro, aunque ello suponga algo tan fácil como convenir entre ambos Seguros Sociales que, en estos casos, se prorratearían los costos de una pensión en base al tiempo cotizado en cada uno de ellos.

Acaso lo más grave de todo es que los trabajadores independientes o informales —que en México suman millones—, no tienen derecho a ninguna pensión, pues aunque pueden voluntariamente hacerlo, rara vez cotizan a la seguridad social básica. Hasta ahora el sistema de retiro sólo reconoce el beneficio de las pensiones a los trabajadores que se encuentran laborando en el sector formal de la economía, ya sea público o privado. Además, éste sistema anacrónico no reconoce el principio de la puerta revolvente —es decir, que un trabajador puede y cada vez sucede más, pasar del sector privado al público y viceversa—, algo tan usual que nos parece incomprensible que no se hubiese aún contemplado en ley.

Sin embargo, habrá también casos graves en los cuales a pesar de cotizar para ambos sistemas no se pueda conseguir la jubilación laboral y/o pensión de seguridad social ni en un lado ni en otro. La movilidad laboral puede provocar que se pierdan importantes derechos, sobre todo los que tienen que ver con pensiones, en el caso extremo, los derechos se pueden perder por completo. Pongamos por ejemplo el caso de una persona que cotiza ocho años en el IMSS, después de algún tiempo sin trabajo, se emplea diez años en el sector informal de la economía, entonces consigue un empleo en el sector público, amparado por el ISSSTE, donde trabaja durante nueve años; después, ya cercano su retiro, regresa al sector informal.

Bajo la ley anterior del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), al momento de concluir su vida activo-productiva esta persona a lo más que podría aspirar sería a recuperar las aportaciones patronales del 2% del SAR y el 5% de aportaciones a la vivienda que maneja el INFONAVIT, monto que difícilmente podría ser suficiente para vivir dignamente durante la vejez. Bajo la ley actual del SAR, podría recuperar en una exhibición la riqueza ahorrada en las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORE’s) pero, nuevamente, los pocos años de aportación difícilmente proporcionarían recursos suficientes para una pensión decorosa.

El problema, se reduciría —tal vez hasta se terminaría—, si se permite al fin la ansiada portabilidad de derechos entre los distintos sistemas de pensiones legalmente instrumentados en México, es decir, que los ahorros de un sistema, por ejemplo del ISSSTE, se puedan trasladar a los del IMSS. Idealmente, lo mejor sería tener un solo sistema nacional de pensiones —administrado por un único Instituto Nacional de Pensiones—, donde además los trabajadores independientes o informales pudieran hacer aportaciones para su propio retiro.

Por lo cual dentro del Derecho mexicano se tendría que buscar el principio orientador que permitiera a un trabajador que cotizó a dos sistemas distintos de Seguro Social —verbigracia el IMSS y el ISSSTE—, sumar las cotizaciones de sus diversos periodos laborales en ambos regímenes a fin de que se le pueda otorgar el disfrute de prestaciones, ya sean en dinero o en especie, en razón de su edad, de invalidez, de incapacidad permanente o bien ante la inminente conclusión de su vida productiva.

Dicho de otra forma, si queremos que avance la seguridad social se deben buscar esquemas mayores de protección permitiendo que los derechos “sigan” al trabajador, es decir, que éste sea siempre el portador de sus derechos pensionarios. Por lo cual es urgente definir un mecanismo que permita a los trabajadores que han cotizado en más de un régimen de seguridad social, recibir al menos uno de los beneficios que ofrecen, a los cuales no tendría acceso no obstante las cotizaciones que aportó mientras laboraba.

Así las cosas, un esquema lógico y sencillo sería abrir la posibilidad para que los trabajadores que hayan laborado en dos sistemas se les reconozcan sus periodos de cotización a la seguridad social, buscando la instrumentación administrativa de manera que sus contribuciones puedan sumarse para que hagan uso de los derechos que les confiere la Constitución, y así obtener una pensión de acuerdo a lo que establece la legislación respectiva; sin embargo, ya en la práctica esto no es posible, dado que el esquema jurídico del IMSS y del ISSSTE, son muy disímbolos, inclusive desde la definición del régimen de los seguros, sus requisitos de cotización, condiciones de conservación de derechos, tiempos de espera, edades mínimas para jubilación o pensión, y hasta en los montos y fórmulas de cálculo para la determinación del monto de los beneficios económicos que se otorgan en cada caso en particular.

Entonces, no es solamente cambiar de un esquema a otro y sumar las cotizaciones, hay derechos subjetivos ya ganados de carácter distinto. Estas diferencias —no siempre tan sutiles—, originarían una competencia lesiva entre las instituciones, lo que se reflejaría no sólo en el importe y en el monto del pago de las prestaciones económicas derivadas de la totalización de los periodos de aseguramiento, sino también hasta en la prestación de los servicios médicos que indudablemente estarían ligados al esquema pensionario.

Empero, no obstante las diferencias entre un régimen y otro, de existir voluntad política para ello, pudiera planearse adecuadamente y hasta llegar a establecer equivalentes que permitan a un trabajador que le sean reconocidos todos sus periodos de cotización a la seguridad social con independencia del ente al cual estaba afiliado, pero esto sería una posibilidad real a condición de que se logre que los trabajadores ordinarios y los servidores públicos tengan, sin distingo —como hoy ocurre—, un esquema de retiro idéntico en AFORE’s, adquiriendo tan anhelada portabilidad de derechos pensionarios.

En síntesis, creemos que el problema más que jurídico es económico, pues la portabilidad de derechos implica extender la cobertura de las AFORE’s a todos los trabajadores del sector público —incluso a los independientes y a los informales, como ya se intenta hacer—, para lograr dentro de un SAR unificado contar con un solo sistema nacional de pensiones, con el que se logre promover la igualdad y justicia para los trabajadores que dividen sus vidas profesionales en diversos regímenes de seguridad social. Pero quienes por sus circunstancias particulares por desgracia no verán esa realidad, seguirán lamentándose como tantos y tantos mexicanos, que por simples deficiencias legislativas y operativas, no tendrán derecho a una pensión. Y eso, de plano no se vale.

Guadalajara, México, 29 de Junio de 2005

MTRA. Y LIC. SUSANA GARCÍA SOTO

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Una respuesta a Hacia la portabilidad de los derechos pensionarios en el sistema de seguridad social mexicano

  1. MIGUEL ANGEL HERNANDEZ dijo:

    Hola:

    Leí el artículo de portabilidad de derechos de la Mtra. Susana García Soto. me gusto mucho su artículo.

    Me gustaría obtener mayor información del tema, ya que estoy recabando información para presentar mi tesina y quiero abordar el tema.

    Podrían orientarme que fuentes puedo consultar y si es posible enviarme la información.

    Gracias por anticipado por la atención que se sirva al presente.

    Saludos cordiales.
    Miguel Angel Hernández G.

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