Por Susana García Soto

La transformación del Estado Absolutista en Estado de Derecho, presenta una serie de modificaciones en los elementos que lo conforman, fundamentalmente en los sujetos (población y gobierno) y en las relaciones que se generan entre ellos (derechos públicos subjetivos).

Así, los principios de “La voluntad del rey es la ley”, “el rey no se equivoca” y “el rey no puede ser juzgado”, desaparecen en el Estado de Derecho, en que sus órganos de representación ejecutiva, legislativa y judicial, sólo pueden hacer lo que la ley les autoriza, tal como fue recogido por el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la conocida Jurisprudencia 166, misma que data desde hace décadas y que de manera incuestionable señala:

“AUTORIDADES.- Las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les autoriza”.

Luego entonces, después de los movimientos revolucionarios que dieran origen a nuestra Constitución Federal, el Poder Constituyente arribó puntualmente a la concepción de la seguridad legal y jurídica de que debe gozar todo gobernado, al estructurar acertadamente nuestro Artículo 16 de dicha Constitución Política, que en lo conducente señala:

Artículo 16.- Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

De la norma Constitucional referida, resalta, para los efectos de nuestro tema,  la llamada garantía Constitucional de Competencia del Tribunal, y a ella me referiré brevemente enseguida.

Pues bien, para comenzar dicho análisis, recordaremos que la competencia puede ser considerada desde dos distintos puntos de vista: a) el subjetivo, y b) el objetivo, el cual ha de referirse al tribunal o a las partes.

— Subjetivamente, la competencia es un “poder-deber” atribuido a determinadas autoridades para conocer de ciertos juicios, tramitarlos y resolverlos. La competencia, siguiendo al tratadista Prieto Castro, es el deber y el derecho de recibir la justicia precisamente del órgano específicamente determinado y no de otro alguno.” [1]

— Objetivamente, la competencia es el conjunto de normas que determinan, tanto el “poder-deber” que se atribuye a los tribunales, como el conjunto de jueces o negocios de que puede conocer un juez o un tribunal competente.

Así las cosas, digamos que la competencia es la porción de la jurisdicción que la ley atribuye a los órganos jurisdiccionales para conocer de determinados juicios.

De manera pues que la competencia se puede determinar por las siguientes causas:

1. Por razón de función o de grado,
2. Por razón de cuantía,
3. Por razón de territorio,
4. Por razón de la naturaleza jurídica de la materia litigiosa.

En cuanto a esta última causa, que ahora nos interesa destacar, de manera más sencilla un tribunal penal sólo puede conocer de asuntos penales; un tribunal civil sólo podrá dirimir asuntos civiles; o un conflicto de trabajo sólo podrá ser resulto por un tribunal laboral.

Plasmado lo anterior —desde luego sin la pretensión de dar una cátedra acerca del siempre polémico tema de la competencia—, entremos de lleno al asunto que nos ocupa, sometiendo acto seguido a su amable consideración un caso real en el que estimo se dio una grave cuanto delicada “invasión competencial” por parte de un Tribunal, en la esfera de competencia material de otro órgano jurisdiccional; me estoy refiriendo a la injerencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), en un asunto del orden civil o en último extremo laboral, a la par que administrativo.

Previamente será conveniente dejar anotado que en los términos de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, específicamente en su artículo 1º se dispone en lo conducente:

El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es un tribunal administrativo, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, con la organización y atribuciones que esta Ley establece.

Por su parte, el artículo 11 del mismo Ordenamiento legal en cita, dispone que dicho Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, entre otras, de las siguientes:

Fracción VIII. Las que constituyan créditos por responsabilidades contra servidores públicos de la Federación, del Distrito Federal o de los organismos descentralizados federales o del propio Distrito Federal, así como en contra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades,

Fracción XII.- Las que impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

Ahora bien, entrando ya al asunto medular que nos ocupa, planteo enseguida el  caso concreto en que estimo se dio una grave y delicada invasión por parte del citado TFJFA, en la esfera de competencia material del otro órgano jurisdiccional como lo es el de un Tribunal de índole laboral, en el caso concreto de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.

En efecto, el TFJFA, resulta ser competente para conocer de los juicios tendientes a modificar, anular y en su caso, confirmar las resoluciones dictadas por la Secretaría de la Función Pública, en estricta aplicación de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP), a la que alude la pretranscrita fracción XII del artículo 11 de la Ley Orgánica del TFJFA.

Es el caso que una vez sustanciado el Procedimiento Administrativo de Responsabilidades, resulta que la Unidad de Contraloría Interna del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), determinó indebidamente, sancionar a una persona —cuyo nombre quedará en reserva por simples razones de ética profesional—, con la inhabilitación por el término de diez años para desempeñar empleo, cargo o comisión en el servicio Público, así como la imposición de una importante sanción económica por equis cantidad de dinero, cuya cuantía también se omite en aras de evitar la identificación del asunto.

Para esto cabe apuntar que el sancionado es una persona jubilada que prestaba sus servicios al IMSS por virtud de un “Contrato de Prestación de Servicios Profesionales por Honorarios”, por lo que resulta harto cuestionable que con base al texto legal vigente, se le pudiera instruir un supuesto “procedimiento de responsabilidades” (sic), cuestión que  sin ser materia del asunto planteado, tampoco puede ser ajena al mismo; habiendo considerado el asentar el punto como un mero antecedente en aras de una mejor comprensión de lo aquí expuesto.

Pues bien, resulta que el afectado con la resolución del Órgano de Control Interno del IMSS (que depende no del IMSS, sino de la Secretaría de la Función Pública), en el mes de junio del 2001, compareció por su propio derecho ante el TFJFA demandando como acto reclamado: la nulidad de la denominada Resolución Negativa Ficta que se configurara por ministerio de ley debido al “silencio administrativo” que siguió al Recurso de Revocación interpuesto por él en contra de la resolución sancionatoria antes descrita.

En el mes de agosto del 2003, la Primera Sala Regional de Occidente del TFJFA, dictó sentencia definitiva declarando la nulidad lisa y llana de las resoluciones impugnadas, esto es, tanto la derivada del silencio administrativo imputable a la autoridad sancionadora, como de la sanción misma; en el entendido de que, por considerarlo pertinente el actor, ante la oscuridad de que adolecía dicho fallo jurisdiccional, él decidió promover la instancia de Aclaración de Sentencia, misma que fue resuelta en su oportunidad y que finalmente confirmara que se declara la nulidad de las resoluciones combatidas.

En consecuencia, es de aplicarse al caso concreto, en cuanto atañe al cumplimiento de dicha sentencia, el contenido del artículo 70 de la LFRSP, mismo que a la letra señala:

ARTICULO 70.- Los servidores públicos sancionados podrán impugnar ante el Tribunal Fiscal de la Federación (hoy Tribunal federal de Justicia Fiscal y Administrativa) las resoluciones administrativas por las que se les impongan las sanciones a que se refiere este capítulo. Las resoluciones anulatorias firmes dictadas por ese Tribunal, tendrán el efecto de que la dependencia o entidad en la que el servidor público preste o haya prestado sus servicios, lo restituya en el goce de los derechos de que hubiese sido privado por la ejecución de las sanciones anuladas, sin perjuicio de los que establecen otras leyes.

Sin embargo, por escrito presentado en la referida Sala del TFJFA, en el mes de mayo del 2005, el actor en el prealudido juicio de nulidad —es decir, la propia persona sancionada dentro del Procedimiento Administrativo de Responsabilidades que fuera seguido por el Órgano Interno de Control del IMSS, el que se insiste: depende jerárquicamente de la Secretaría de la Función Pública—, interpuso la Instancia de Queja ante el indebido cumplimiento que se había dado a la sentencia definitiva que le había otorgado su petición de nulificar el acto sancionatorio, manifestando fundamentalmente como argumento toral que:

Las autoridades demandadas, no cumplieron con la sentencia respectiva, emitida por el TFJFA en el año 2003, ni su aclaración del año 2004.

Esa es una afirmación por demás falsa y temeraria en cuanto atañe al IMSS, en razón de que hasta ese momento dicha institución aseguradora nacional sencillamente no tenía conocimiento del cumplimiento de sentencia alguna, puesto que la misma se refería al cumplimiento de sentencia que debía dar el Órgano Interno de Control, que depende no del IMSS, sino de la Secretaría de la Función Pública, que rige sus procedimientos de acuerdo con la LFRSP.

No se omite señalar a este respecto que con el ánimo de acabar con un posible conflicto, por la manera en como estaba planteada la litis en dicho juicio administrativo, en diversas ocasiones el IMSS ofreció al demandante restituirle en sus derechos como lo que era: un Prestador de Servicios Profesionales por Honorarios, que no un empleado público; ofrecimientos que fueron rechazados por el interesado, pretendiendo éste, indebida e intencionadamente, aprovechándose del evidente vacío legal existente, que se le restituyera como si en realidad fuese trabajador al servicio de la Institución, y se le hiciera pago de “salarios caídos” (sic), prestación que no le correspondería en ningún caso, pues se insiste: él era un simple prestador de servicios y no un  trabajador, por lo cual no puede reclamar válidamente salarios sino en el mejor de los casos los honorarios no cubiertos, siempre hasta por el plazo de vigencia de su Contrato Civil (mismo que el IMSS podía dar por anticipadamente rescindido, pues él en todo caso fue quien provocó que la sanción se diera, no el IMSS).

De manera que ahora la controversia a dilucidar entre el IMSS y la persona sancionada, consiste más bien en determinar la naturaleza del vínculo jurídico en que la Institución debería cumplir con la Sentencia del TFJFA, pues mientras que ésta consideró —válidamente, por cierto—, que el reclamante sólo le prestaba al momento de ser sancionado servicios profesionales por honorarios, el prestador de servicios, pretendiendo obtener un beneficio indebido, requería se le restituyera como si fuese trabajador subordinado; controversia que, a la luz de la más elemental lógica, tendría en todo caso el carácter de materia laboral, que es competencia exclusiva de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, al ser de explorado Derecho que el IMSS es un organismo público descentralizado del gobierno federal, por lo que la competencia se surte a favor de dicho Tribunal laboral.

Aún más, existe un asunto que al parecer no se ha tenido en cuenta y que cobra vital relevancia: el demandante había renunciado ya, por su propio derecho y de manera voluntaria, a continuar prestando sus servicios profesionales por honorarios a partir del 31 de julio de 1999.

Empero, en vez de que al sustanciar la prealudida Instancia de Queja interpuesta por el interesado, actuando el TFJFA con absoluta congruencia de acuerdo con su competencia material y, en su caso, dejando desde luego a salvo los derechos del quejoso para que los hiciera valer ante las Autoridades del Trabajo competentes, no se abstuvo de actuar ni de opinar al respecto. Dicho de otra manera: el propio TFJFA decidió el punto en debate, aunque no tuviese la competencia legal ni material para hacerlo.

Así, el aludido TFJFA, inopinadamente e invadiendo esferas competenciales de otra autoridad jurisdiccional —como ya se apuntó: los Tribunales Laborales—, sin más entró al estudio de las pretensiones del  quejoso y, después de algunas consideraciones que resulta innecesario relatar aquí, en abierta contravención al artículo 16 Constitucional, concluyó declarando procedente la Queja interpuesta, estableciendo motu proprio que entre el IMSS y el actor en el Juicio, existía una supuesta relación de trabajo en los términos de la Ley Federal del Trabajo, condenando al primero a reconocer el carácter de trabajador al quejoso y, por consecuencia, disponiendo también se le restituyera con tal carácter y se le pagaran las prestaciones inherentes al mismo, todo ello en contravención a las normales competenciales y consiguiente detrimento del patrimonio institucional del IMSS.

Con relación a todo lo aquí relatado, no podemos llegar sino a la conclusión lógica y jurídica de que resulta indispensable poner límites a la actuación del TFJFA, evitando así caer en la tentación de que éste, en un exceso jurisdiccional, dicte resoluciones invadiendo como lo hizo la esfera competencial de otro órgano jurisdiccional, como lo es la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.

Para ello, será indispensable realizar las modificaciones o adiciones legislativas correspondientes, pero no a la Ley Orgánica del TFJFA, pues debemos considerar que por técnica legislativa depurada no se puede legislar en sentido negativo, esto es,, no propondríamos añadir una disposición que prohíba a un órgano jurisdiccional invadir la esfera competencial, ya sea de grado, territorio o materia, pues como ya se dijo, las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite de manera expresa.

En tal caso, consideraría que se debe añadir al artículo 70 de la LFRSP un párrafo en el que se precise lo siguiente:

“En caso de que exista diferencia respecto del criterio para fijar el tipo de los derechos que fueran afectados al particular, esto es, si son de índole civil, laboral ordinaria, o bien de cualesquier otra naturaleza distinta a la burocrática, deberá acudirse por cualesquier interesado ante los Tribunales competentes en la materia, a efecto de dilucidar previamente en caso necesario, con estricto apego a derecho, la naturaleza jurídica de dicha relación.”

En conclusión,

En un Estado de Derecho como en el que nos jactamos de tener, no deben jamás rebasarse los límites competenciales por parte de nuestras autoridades jurisdiccionales encargadas de resolver las controversias surgidas en asuntos que evidentemente son de distinta naturaleza jurídica intrínseca.

Recuérdese que la ciencia del Derecho y en especial las normas formales y materiales, son perfectibles; siendo evidente que en el caso en estudio se incurrió en un exceso de atribuciones —aunque hubiese sido una actuación de buena fe—. Ello sin considerar que con tal exceso repercute de manera importante en la ciudadanía y de suyo en el propio ente asegurador nacional, al afectarse el patrimonio institucional, tal y como ocurrió en el caso planteado.

Todavía más, el IMSS en realidad nada tenía que ver con dicho asunto, pues apuntemos de nuevo que el conflicto inició con una sanción a un supuesto “servidor público” (sic), para colmo ya jubilado y por ende pensionado por el IMSS como su ex-patrón, que además venía prestando sus servicios profesionales por honorarios y por ende no era en realidad un sujeto sancionable por el Órgano Interno de Control que depende de la Secretaría de la Función Pública y no del IMSS;  y por si eso fuera poco, sucede que él renunció a dicha prestación de servicios civiles, mucho antes de la aplicación de la sanción.

En razón de todo lo expuesto, al reconocerle el TFJFA aparentes —que no reales— derechos como trabajador subordinado al servicio del IMSS, se excede en sus facultades e invade la esfera jurídica de los Tribunales Laborales, a quienes, por razón de la materia, le corresponde determinar si se daban en la especie las hipótesis de los artículos 20 y 21 de la Ley Federal del Trabajo en vigor.

De manera pues que se trata de un abuso el efectuado en su resolución de la Queja, el que inclusive cambia de alguna manera el sentido de la propia Sentencia Definitiva dictada por el TFJFA.

Porque el TFJFA no sólo se conforma con ordenar la “restitución de derechos” (sic), sino que afirma que éstos derechos consisten en la reinstalación del puesto que venía desempeñando —o su equivalente por el cambio de disposiciones reglamentarias—, así como en el pago de las prestaciones económicas —salarios caídos y demás prestaciones actualizadas—, que se le han dejado de retribuir desde el momento en que fue retirado del encargo; olvidando de paso que, en todo caso, los derechos restitutorios debieran ser como prestador de servicios profesionales por honorarios, tipo de relación que unía en realidad a los contratantes civiles, es decir, al IMSS con el quejoso de marras.

Esta situación anómala complica además, desde el punto de vista administrativo, el cabal cumplimiento de la Sentencia emitida por el TFJFA, ya que la aplicación de una sanción administrativa a una persona que no tenía el carácter de servidor público trajo como consecuencia el que a fin de cuentas se condenara al IMSS a restituir los derechos de que aparentemente —y solo en apariencia, se insiste—, fue privado aquél, ordenando de paso un imposible jurídico: la “reinstalación como trabajador” (sic) del interesado cuando no ocupaba plaza alguna en dicho Instituto, y llegando al colmo de ordenar el pago de “salarios caídos” (sic); todo ello en detrimento del patrimonio institucional, máxime si se observa que se trata de una persona que incluso goza de su jubilación como trabajador que fue —y que ya no lo es—, al servicio del IMSS.

De alguna manera, tal determinación afecta también al supuesto interesado, pues si por definición una pensión de jubilación es un sustitutivo del ingreso laboral obtenido por edad biológica o años de servicio a un empleador —ver la obra escrita de Ruiz Moreno acerca del tema, entre ellos: “Nuevo Derecho de la Seguridad Social” y “Los sistemas pensionarios de las Universidades Públicas en México”, ambas de Editorial Porrúa, esta última en donde se aborda también el caso del Régimen de Jubilaciones y Pensiones del IMSS—, resulta evidente que deberá de darse alguna de las dos alternativas siguientes: o se le cubren salarios, o se le paga pensión jubilatoria, pues si él trabajaba activa y subordinadamente al servicio del IMSS, entonces sencillamente no podía estar recibiendo su pensión de jubilación, la cual debía de suspendérsele mientras durase su actividad laboral. Así de simple, y además así de delicado el punto.

Por lo tanto, a manera de colofón, debemos señalar que ni en materia administrativa, laboral o de seguridad social, no todo esta dicho y puntualizado todavía, existiendo permanentemente la imperiosa necesidad de ajustar las leyes a las circunstancias que exige una sociedad harto evolutiva como la nuestra, siempre buscando por supuesto la protección de los derechos de todos —gobernantes y gobernados—, al igual que delimitándose con claridad las facultades competenciales de los distintos órganos jurisdiccionales encargados de dirimir las controversias, siempre en un marco estricto de legalidad y de absoluto respeto al Estado de Derecho.