La renta Dignidad y la pensión mínima en Bolivia. Instrumentos de protección para el sector informal laboral

Por Lorena Ossio

1.    Introducción

Bolivia es un caso extremo en América Latina que presenta baja cobertura de seguro social con solamente un 13 % de su población laboral activa cubierta  y con un 80 % de la población laboral que vive prácticamente de la economía informal. Es por ello que medidas como la renta Dignidad se constituye en un instrumento protector, oportuno y necesario, que invitan a la reflexión y a su comprensión como una medida de inversión pública y no de gasto, así como de asumir  el desafío principal de mantener su sostenibilidad económica y financiera.

2.    La pobreza extrema en Bolivia

Los niveles de pobreza en Bolivia son uno de los más elevados en América Latina. Con un ingreso por cápita anual de US $ 1652, Bolivia es el país más pobre de Sudamérica. El porcentaje de pobreza se estima en 63 por ciento, número que refleja que aproximadamente 5.7 millones de bolivianos de 9 millones del total de la población viven bajo la línea de la pobreza, un porcentaje que es significativamente mayor que el promedio regional de 36 por ciento. La pobreza en Bolivia es multidimensional e incluya la privación del conocimiento la baja expectativa de vida y la calidad de vida. Esto se relaciona con una deficiente cobertura de las necesidades básicas y que a su vez resulta en la poca efectivización de los derechos sociales, culturales y económicos que son imprescindibles para vivir bien y especialmente para los miembros de la sociedad que han alcanzado la vejez.

Un reciente estudio en Bolivia de la fundación jubileo advierte que una de las metas de la Declaración del Milenio, reducir a la mitad el porcentaje de extrema pobreza a 24,1 por ciento podría ser difícil de alcanzar en el 2015 e incluso la extrema pobreza estaría incrementándose. No obstante ello, el informe oficial del seguimiento de las metas se mantiene optimista al respecto y prevé que se llegará al objetivo de reducir de 37,7 al 22,3 por ciento la extrema pobreza.

Si se comparan los dato con principios y finales de los noventa muestra el incremento de la esperanza de vida del 58 a 62 anos, y la declinación de la mortalidad infantil de 75 a 67 por mil nacidos, y un incremento del 38 % al 51 % de adultos que complementario la escuela primaria. Estos resultados están por debajo de los niveles promedio alcanzados por América Latina.

La otra cara de Bolivia es la situación paradójica de ser un país con la segunda reserva de gas en Sudamérica luego de Venezuela con exportaciones con destinos principales en Brasil y Argentina. Se estima que el Salar de Uyuni contiene una riqueza de nueve millones de toneladas de Litio, el mineral del futuro.

A pesar de los esfuerzos del gobierno de reducir la pobreza mediante los programas de alivio de pobreza para los países altamente endeudados estos no fueron exitosos por la debilidad institucional y el deficiente manejo administrativo de las municipalidades y prefecturas, niveles en los que se destino el manejo de recursos. La estrategia boliviana de reducción de la pobreza fue promulgada mediante el decreto supremo No.29272 de 12 de septiembre 2007. Este documento establece los cuatro pilares estratégicos: (a) dignidad, con el objetivo de eliminar la pobreza e inequidad. (b) democracia y la construcción de un estado plurinacional. (c) productividad orientado a cambiar la matriz de productividad (d) soberanía con el Estado como un actor internacional con identidad. Todo ello dentro de la filosofía del vivir bien.

Para el experto Miguel Urioste, de la Fundación Tierra la pobreza debe ser planteada como una cuestión de la sociedad y no sólo reducir simplemente a una cuestión de los pobres. La renta dignidad en Bolivia no fue concebida como una medida de alivio a la pobreza, como esta considerada en la fundamentación del organismo internacional del Banco Mundial para su introducción. No obstante el impacto en las familias de área rural es innegable. El promedio de ingreso monetario en el área rural es de 1.013 Bs (aproximadamente US $150) por familia (5 miembros) por mes en 2004, US $360 anual por persona, lo que constituye en casi US $230 bajo la línea de pobreza (estipulada en US $590).

3.    Breve referencia histórica normativa y el sistema multidimensional de pensiones en Bolivia

La nueva constitución de Bolivia aprobada mediante referéndum de 26 de enero de 2009, reconoce el derecho a la seguridad social y los derechos de las personas adultas.

DERECHOS DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES

Artículo 67. Vejez digna y renta vitalicia de vejez.

I. Además de los derechos reconocidos en esta Constitución, todas las personas adultas mayores tienen derecho a una vejez digna, con calidad y calidez humana.

II. El Estado proveerá una renta vitalicia de vejez, en el marco del sistema de seguridad social integral, de acuerdo con la ley .

Artículo 45. Derecho a la seguridad social

I. Todas las bolivianas y los bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social.

II. La seguridad social se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. Su dirección y administración corresponde al Estado, con control y participación social.

III. El régimen de seguridad social cubre atención por enfermedad, epidemias y enfermedades catastróficas; maternidad y paternidad; riesgos profesionales, laborales y riesgos por labores de campo; discapacidad y necesidades especiales; desempleo y pérdida de empleo; orfandad, invalidez, viudez, vejez y muerte; vivienda, asignaciones familiares y otras previsiones sociales.

IV. El Estado garantiza el derecho a la jubilación, con carácter universal, solidario y equitativo.

V. Las mujeres tienen derecho a la maternidad segura, con una visión y práctica intercultural; gozarán de especial asistencia y protección del Estado durante el embarazo, parto y en los periodos prenatal y posnatal.

En el siglo XIX se emitieron en Bolivia leyes que definían el derecho a la jubilación de los funcionarios públicos, que estaba financiado con el aporte laboral y el subsidio parcial desde las arcas fiscales del Estado. En el siglo XX se hizo amplio el concepto de protección, y es así que se creó el ahorro obligatorio obrero para todos los asalariados. Además se instituyó la Caja de Seguro y Ahorro Obrero y normas que implementaron el Seguro Social General y el Seguro de Riesgos Profesionales, aparte que se establecen las prestaciones de salud. En 1972, durante la dictadura de Hugo Banzer Suárez, se eliminó el aporte estatal dispuesto por el Código de Seguridad Social. En 1987 se separaron dos regímenes de largo y corto plazo de la seguridad social, y a la par se crearon dos entidades operativas: las cajas de salud y los fondos complementarios de pensiones

El reporte muy difundido del Banco Mundial de 1994 titulado en inglés Averting the Old Age Crisis, proponía el modelo multipilar y daba una primera aproximación del sistema de pensiones de vejez atribuyendo al primer pilar una función de antipobreza, que debería garantizar un ingreso mínimo de pensiones a los contribuyentes independientemente de su historial de aportes o de ganancias, lo que se denomina renta mínima. Los beneficios debían ser los mismos para cada persona de una edad específica, sin tomar en cuenta su ingreso o patrimonio. El segundo pilar se refería a un sistema mandatorio y que provee de mayor beneficio a quien mayor contribuía en razón a su ingreso. El tercer pilar se trata de un sistema voluntario, disponible para cualquier persona quien quiera complementar su ingreso de retiro proveniente de los dos primeros pilares. Este sistema de “pilares” inspirado en el sistema chileno, fue posteriormente ampliado a un pilar cero que se refería a una renta básica para la población adulta mayor, que dependiendo el caso podía ser universal o condicionada a que esta población meta demuestre por el ejemplo su estado de necesidad.

Bolivia es un caso extremo en América Latina que presenta baja cobertura de seguro social. Solamente un 13 % de su población laboral activa está cubierta con el seguro social. Un 80 % de la población vive de la economía informal. Es por ello que la renta dignidad se constituye en una imperiosa necesidad, cuyo único obstáculo es la sostenibilidad financiera y económica de la medida.

4.    Renta Dignidad universal

La renta Dignidad es un beneficio universal y vitalicio que entró en vigencia a partir de enero de 2008, amparada en la Ley 3791 del 28 de noviembre. Esta norma establece el pago de 2.400 bolivianos anuales a todos los mayores de 60 años que no reciban una renta mensual y 1.800 bolivianos a aquellos que sí tengan un ingreso.

El beneficio alcanza a 676.000 mayores de 60 años en la zona rural y urbana. La fuente principal de pago de la renta Dignidad, es el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y la rentabilidad de las empresas capitalizadas que formarán parte de un Fondo que se creó para dar sostenibilidad al pago. Entre 2005 y 2007, se recaudó por IDH algo más de 13.779 millones de bolivianos, que representan aproximadamente 1.968 millones de dólares. Esos recursos fueron distribuidos entre los 327 municipios del país, las 9 Prefecturas Departamentales, las Universidades Públicas y el Tesoro General de la Nación (TGN). El crecimiento de las recaudaciones en parte tiene que ver con el aumento de la producción, pero principalmente se debe a un efecto precio inducido por el comportamiento del mercado internacional del petróleo.

A través del Decreto 29322 de redistribución de estos ingresos al interior de cada departamento, las prefecturas, alcaldías y Tesoro General de la Nación (TGN), aportarán 30 por ciento de sus recursos de IDH para el pago de la renta.  En el caso de las prefecturas, el 30 por ciento de aporte equivale a un 6.6 por ciento del total de sus ingresos con excepción de los recursos propios.  En el caso de las alcaldías, su aporte del 30 por ciento es compensado a través de la nueva redistribución del IDH, por la cual reciben un 33 por ciento más de ingresos. El gasto es de 215 millones de dólares anuales. Del total de los beneficiados el 63 por ciento se encuentra en el área urbana y un 37 por ciento en el área rural, aunque en algunos departamentos como Potosí y Chuquisaca sucede un proceso inverso.

Las Fuerzas Armadas están encargadas del pago mensual de la renta Dignidad para mayores de 60 años. El beneficio está vigente desde enero y su pago comenzó el 1 de febrero del 2008.

Los Decretos reglamentarios de la Ley de la renta Dignidad establecen que el pago de la renta es mensual, a mes vencido. Uno de los Decretos incluye un artículo que establece que las Fuerzas Armadas contribuyan en el pago en sus puntos fijos, pero también con puntos móviles a lo largo del país. La misma norma indica que para el desplazamiento de los uniformados, el Ejecutivo dispuso de Bs. 2,5 millones en certificados de crédito fiscal, que deberá emitir la cartera de Hacienda.

El Ministro de Hacienda fundamenta la decisión de recurrir a la institución castrense por el número de beneficiarios que accederán a la renta. El objetivo de instalar los puestos móviles para el pago del beneficio es evitar que los adultos mayores que habitan en el área rural tengan que trasladarse hasta las ciudades y así llegar a más cobertura en el área rural.

No es la primera vez que el Ejecutivo recurre a las Fuerzas Armadas para emprender medidas sociales. Desde el 2006, los militares apoyan en la entrega del bono “Juancito Pinto” y este año también elaboraron y vendieron pan de batalla cuando los panificadores decidieron incrementar el precio del alimento. El Decreto contempla la transferencia de recursos al Ministerio de la Presidencia para la difusión e información de la renta. Estos recursos provendrán del Tesoro General de la Nación (TGN). El segundo Decreto establece la vigencia del Fondo de la Renta Universal de Vejez, para financiar el pago del beneficio.

El fondo estará compuesto por el 30% de los recursos percibidos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), de las prefecturas, Fondo Indígena y TGN a partir del 1 de enero del 2008. La renta Dignidad también se nutrirá con los dividendos que generen las empresas capitalizadas.

La Ley 3791, de la renta Dignidad, fue promulgada el 28 de noviembre. Establece el pago de Bs 200 cada mes (Bs 2.400 en un año) a los mayores de 60 años que no cuenten con una renta. Mientras que aquellos que sí tengan pensión recibirán Bs 100 al mes, es decir, Bs 1.800 anuales. El decreto establece que los gastos funerarios se han establecido para la gestión 2008 en Bs 1.800.

5.    La Pensión Mínima

La Ley 3785 y el Decreto Supremo N.º 29423 establecen que, para jubilarse, el aportante ya no deberá esperar que en su Cuenta Individual se acumule un ahorro que le permita financiar una renta equivalente al 70% de su salario.

La anterior Ley 1732 establecía que los aportantes al Sistema previsional deberían acumular en su cuenta un monto que permita financiar una renta mensual equivalente a, por lo menos, el 70% de su salario base (el promedio salarial de los últimos cinco años). Si los recursos no eran suficientes para cubrir esa renta, tenía que esperar a cumplir 65 años de edad, independientemente de si seguía o no aportando al sistema.

Mediante la Ley 3785, si el trabajador tiene un ahorro que le permite financiar una pensión mayor a los Bs 566 puede jubilarse en el momento que lo desee después de los 60 años de edad. Si el cálculo realizado establece que el monto es menor, el aportante puede acogerse a la Pensión Mínima lo que representa un beneficio para aquellas personas que en algún momento de su vida laboral realizaron aportes para su jubilación pero que dejaron de trabajar y, por tanto, de aportar para su renta de vejez. Si de todas maneras, esa persona llega a los 60 años de edad sin haber acumulado 180 períodos de aporte (al antiguo sistema de reparto o al nuevo sistema previsional) puede solicitar un pago único (el total del monto acumulado) o retiros mínimos que consisten en un pago mensual cubierto con lo que pueda financiar su ahorro para la jubilación.

Los derechohabientes de un afiliado al Sistema de Seguridad Social de Largo Plazo que hubiese fallecido después de cumplir 60 años de edad, podrán solicitar la suspensión definitiva del pago de renta por invalidez para obtener una Pensión Mínima, siempre y cuando este monto llegara a ser mayor a la anterior renta y el titular hubiera cumplido con los requisitos para acceder a una pensión de jubilación.

En el caso de las personas de 60 años de edad con 180 períodos de aporte por lo menos y que hubiesen acumulado un monto que no pueda financiar una renta mensual de por lo menos Bs 566, podrán recibir una Pensión Mínima; la diferencia se cubrirá con la reserva financiera del sistema previsional que no es utilizada en su totalidad y un aporte solidario de los bolivianos con mayores ingresos.

La Ley 3785 establece que ese financiamiento provendrá de: 20% de las primas de Riesgo Común y Riesgo Profesional; USD 5 millones, por única vez, de la Cuenta de Siniestralidad; USD5 millones, por única vez, de la Cuenta de Riesgos Profesionales; y un aporte solidario del 10% de la diferencia entre el salario base o ingreso mensual y 60 Salarios Mínimos Nacionales, (que en la gestión 2008 equivalen a Bs 34.650) de las personas con ingresos elevados.

Este aporte al Fondo de la Pensión Mínima se calculará sobre la diferencia entre ese monto y el total ganado. Por ejemplo, si una persona percibe Bs35.000 como total ganado, el aporte del 10% para la Pensión Mínima se calculará por Bs350 (diferencia entre el salario y los Bs34.650), lo que significa que tendrá un descuento solidario de Bs35 al mes que irán a la Cuenta Básica Previsional. Mientras más alto sea el ingreso, el aporte será mayor.

Los Bs34.650 utilizados como base de cálculo equivalen a 60 Salarios Mínimos Nacionales y se aplica “cuando la diferencia sea positiva”, es decir, cuando el total ganado supere esta cifra, tal como establece la Ley 3785 del 23 de noviembre de 2007 y su reglamento (Decreto Supremo 29423, del 19 de enero de 2008). Los principales beneficiarios son trabajadores independientes entre los que se encuentran transportistas, amas de casa, vivanderas, artesanos, comerciantes minoristas, albañiles, trabajadoras del hogar, del agro y castañeros, entre otros.

Por otra parte, la normativa incorpora los retiros voluntarios cada cinco años para los trabajadores que aportan para su jubilación de manera voluntaria (los independientes), como un incentivo para la incorporación al sistema de seguridad social de largo plazo. En entrevista con el Viceministro de Pensiones, José Luis Paredes, éste sostuvo: “Lo que se busca es dar un estímulos a los trabajadores independientes que no están incorporados al Sistema de Seguridad Social. Ellos pueden hacer aportes del 10% sobre el salario mínimo; para que no pierdan el derecho a su jubilación tendrán que reponer esos recursos y jubilarse con la pensión mínima en el futuro”

Reflexiones finales en el marco de la globalización y del modelo social de integración Iberoamericana.

La renta Dignidad es un instrumento adecuado a la realidad particular boliviana con un elevado sector informal, esto demuestra la especificidad de la materia seguridad social a cada realidad de un país. No obstante a ello en el contexto iberoamericano sería importante reflexionar si sería posible concebir una visión de un modelo social de integración regional, esto es, iberoamericano.

La migración de trabajadores bolivianos a los vecinos países de Argentina y Brasil así como destinos más distantes como el reino de España, son una realidad difícil de seguir ignorando; el sector informal tiene una dimensión nacional pero está enraizada en el proceso de globalización; e incluso, siguiendo las enseñanzas del profesor Ulrich Becker (Director del Instituto Max-Planck para estudios del Derecho Social internacional y extranjero, con sede en Munich, Alemania), en torno al modelo social europeo y la globalización pareciera que estos conceptos erróneamente se estarían percibiendo de manera contradictoria.

Esta contradicción se expresaría en la remoción de barreras para el comercio, el libre movimiento de las personas y capital, lo que estaría amenazando la existencia del bienestar en los regímenes estatales, especialmente al colocar incentivos para la reducción del gasto público en la protección social. Esta perspectiva como acertadamente observa el jurista Becker, es muy limitada.

Por ello, hoy más que nunca se hacen imprescindibles consideraciones más amplias al respecto y conducir la reflexión en el relacionamiento entre la globalización y la protección social; si la globalización estaría restringiendo el marco de acción de la política social nacional, entonces estaríamos frente a la imperiosa necesidad de reconstruir los sistemas de protección social.

La experiencia europea muestra que a la luz de una integración más intensa económica, los derechos sociales juegan un rol importante en aumento y por ello ya no es posible protegerlos solamente a un nivel nacional. Al mismo tiempo, al mover cuidadosamente estos derechos sociales a un nivel superior, las particularidades nacionales de la protección social no deben diluirse.

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