Protección social de los desempleados

Mario Pasco Cosmópolis1

 

 

El empleo es un bien escaso.

Y está mal repartido.”

Manuel Alonso Olea.

 

 

INTRODUCCIÓN

El empleo es un bien escaso. Y lo es cada vez más. Las estadísticas más recientes de la OIT así lo revelan. A enero del presente año se alcanzó un nuevo récord mundial, con 180 millones de desempleados y un incremento de 20 millones respecto del año 2000. El problema se repite en todos los continentes, en todos los países, ricos y pobres, desarrollados y subdesarrollados, del norte y del sur.

Cualquier aproximación al estudio de esta problemática lleva a comprobar que, en los tiempos que corren, el desempleo es uno de los mayores y más serios problemas sociales, si no el más grave, en el mundo entero, por su considerable extensión, por los efectos que arrastra para el individuo y su familia, pero sobre todo porque no se avizora su atenuación, ni mucho menos su desaparición. Por eso, el desempleo y los medios para contrarrestarlo se sitúan en el corazón mismo de las políticas de todos los países, desarrollados y subdesarrollados.

Lo más preocupante es que en relación con esta problemática, los más pesimistas presagios van quedando cortos: el desempleo se agudiza y nada permite pensar que no lo seguirá haciendo.

El escaso empleo está, además, mal repartido. No sólo el empleo: la riqueza está mal repartida. La brecha entre los países industrializados y los países en desarrollo, entre países ricos y pobres para decirlo sin eufemismos, se ensancha cada vez más. Lejos de aminorar, es mayor con cada día que pasa.

El desempleo, en efecto, golpea de manera diversa a los países desarrollados y a los países en vías de desarrollo. Ello obliga a que las estrategias para enfrentarlo, no obstante compartir los instrumentos básicos, tengan que ser distintas.

La mayor diferencia entre los países desarrollados y aquellos con desarrollo insuficiente está motivada por la amplitud en estos últimos de la economía no estructurada, y su asiduo acompañante: el subempleo, que es una forma de desempleo oculto o encubierto. En los países de desarrollo insuficiente, por ende, la tarea capital es lograr la incorporación de la economía informal dentro de la economía formal, con el correlativo tránsito del subempleo hacia el empleo decente.

El abordaje del desempleo, sus causas, su problemática, y las políticas y medidas activas y pasivas para su conjuración, conduce a un espacio lleno de celadas e incitaciones, en el que son pocas las certezas y muchas las incertidumbres. Desafortunadamente, las certezas son negativas, desalentadoras, porque no sólo hay menos empleo, sino que el que se crea es de menor calidad. Hay un deterioro en la calidad del empleo.

Hay, empero, algunos consensos básico. El primero es que la profundización creciente del problema del desempleo obliga a dar primordial importancia y poner más empeño en las políticas activas de fomento del empleo que en las medidas pasivas de protección contra su pérdida. Unas y otras son necesarias y deben operar integradas y coordinadas entre sí. No obstante, salta en evidencia que: (i) el financiamiento y el sostenimiento económico de seguros de desempleo y otros sistemas de protección es sumamente costoso y por ello mismo limitado, y (ii) el desempleado, aún percibiendo subsidios o cubierto por otros mecanismos de salvaguarda, está desintegrado del mercado: no produce, y consume poco; y sufre además deterioro psíquico y algún grado de marginación social.

La batería de medidas activas puestas en vigor por los países es amplísima; su eficacia es variada y no se da de manera idéntica en todas partes: acciones que se revelan útiles en un país pueden no serlo en otros, y viceversa. Hay consenso, sin embargo, en que la utilización masiva de contratos de trabajo de carácter temporal, sin resolver el problema, muchas veces lo agudiza al precarizar el empleo y de esa manera degradarlo.

El segundo consenso es que, de las medidas de tipo pasivo, la más importante es el seguro de desempleo.

El desempleo tradicional, sus fluctuaciones, sus modalidades o manifestaciones y, en general, la problemática que generaba correspondían de modo constante a las variaciones de la economía de los países, las cuales, en los años llamados los “Treinta Gloriosos” de la post-guerra estuvieron en constante expansión.

Desde la crisis del petróleo, el desempleo fue perdiendo ese carácter transitorio y devino en problema permanente, dejó de ser – como ha sido muchas veces recalcado – una cuestión coyuntural y devino en fenómeno estructural.

Si antes era apenas el resultado de desajustes transitorios en la oferta y la demanda, se transformó en acompañante asiduo de la economía, lo que se fue acentuando con el advenir del proceso de globalización y el vertiginoso progreso de las modernas tecnologías, que así como crean nuevos empleos, altamente tecnificados y remunerados, cancelan masivamente fuentes de trabajo menos sofisticadas, en una ecuación en la que la calidad desplaza a la cantidad.

No son ajenas a ello, sino más explicación para su causa, las profundas mutaciones acaecidas en el entramado social y económico como consecuencia de la incorporación aluvional de la mujer al mercado de trabajo, la prolongación de la esperanza de vida de los seres humanos y otros factores de progreso social que, sin embargo, pulsan también por el lado de la oferta para acentuar el desequilibrio con la demanda de puestos de trabajo.

Ahora bien, la problemática del empleo tiene – como señalan los expertos Luis Aparicio y Jorge Bernedo(2) – “una visible doble faz, derivada de dos formas diferentes de economía y de población. La solución al problema del empleo en el mundo no puede obviar la verdad fundamental del ensanchamiento de la brecha de recursos y disponibilidades” entre dos realidades contrapuestas: la el Norte y la del Sur.

Las estrategias de lucha contra el desempleo no son ni pueden ser iguales para estos dos mundos. Mientras en los países desarrollados el desempleo debe enfrentarse como un problema de conservación o reconversión de empleos, en los países subdesarrollados lo es de transformación de formas de trabajo primitivas y huérfanas de toda protección, hacia formas más civilizadas y protegidas, y de creación masiva de nuevos puestos de trabajo.

Se debe simultáneamente abordar la situación de quien pierde su puesto de trabajo. Las sociedades no pueden permanecer impávidas frente a la situación de penuria y postración que el desempleo arrastra, y deben procurarse medios para atenuar sus efectos. De tales medios, el más difundido y acaso el más eficaz es el seguro de desempleo.

 

El DESEMPLEO: DEFINICIÓN

Según el Convenio Nº 188 OIT (1988), se debe entender por desempleo total la pérdida de ganancias debida a la imposibilidad de obtener un empleo conveniente, para una persona apta para trabajar, disponible para el trabajo y efectivamente en busca de empleo.

El desempleo parcial es, a su vez, (i) la pérdida de ganancias debida a una reducción temporal de la duración normal o legal del trabajo, (ii) la suspensión o la reducción de ganancias como consecuencia de una suspensión temporal del trabajo, sin terminación de la relación de trabajo, en particular por motivos económicos, estructurales o análogos, y (iii) la situación del trabajador a tiempo parcial que esté efectivamente en busca de un empleo de tiempo completo.

Una definición más comprensiva apunta a lo que algunos denominan desocupación, en la cual en vez de “pérdida de ganancias”, se hace alusión a “carencia de ganancias”, incorporando así al grueso contingente de quienes buscan por primera vez un trabajo, en especial los jóvenes, hacia quienes van dirigidas gran cantidad de las políticas activas de empleo(3).

 

LA PROTECCIÓN SOCIAL CONTRA EL DESEMPLEO

La desocupación no es sólo un mal individual que ataca al individuo en su voluntad y capacidad de trabajar, sino que es un mal social que afecta a toda la comunidad nacional a la que el desempleado pertenece. Por eso puede expresarse que la desocupación origina una verdadera responsabilidad para la colectividad y por ende para el Estado, tratándose de un riesgo típicamente social”(4).

Explicada así la necesidad de protección social, esta debe provenir de la acción conjunta de diversas disciplinas – política, sociología, economía, derecho, etc. – y darse a través de dos tipos de acciones: en su faz positiva, a través de la promoción; en su faz pasiva, con medidas de salvaguarda para quien lo ha perdido. Ello lleva a la necesidad de combinar dos políticas: la de empleo y la de protección contra el desempleo.

 

1. MEDIDAS DE PROTECCIÓN ACTIVA: PROMOCIÓN DEL EMPLEO

La única protección completa, eficaz y definitiva contra el desempleo es la existencia de oportunidades de trabajo digno, libre y productivo, de empleo pleno y decente, en la expresión acuñada por Juan Somavía. Cualquier otra medida sólo puede estar destinada a paliar sus efectos. Ello implica la creación sostenida de puestos de trabajo de calidad adecuada y en número suficiente, así como su mantenimiento constante en lo cuantitativo y en lo cualitativo. En otras palabras, la mejor forma de proteger contra el desempleo consiste en crear empleo y defender el existente. La promoción del crecimiento de empleo digno, libre y suficiente se procura a través de mecanismos de fomento activo, vinculación de oferta y demanda de empleo, protección de los empleos existentes, y orientación y capacitación laboral.

El diseño de las políticas, que corresponde a los gobiernos nacionales, en Europa ha trascendido ese campo e insertádose dentro del proceso de unificación; de allí que vienen diseñadas por la Unión Europea, norma comunitaria. Del mismo modo, en los países en que el diálogo social ocupa el lugar que merece, son concordadas con los actores sociales y han dado lugar a la adopción de convenios-marco nacidos en el seno de la concertación social. Ambos – la acción supranacional y la participación de interlocutores sociales – confiere una dimensión y una legitimidad que realzan su importancia y eficacia.

 

1.1. Servicios públicos de empleo y agencias privadas de colocación

La oferta y la demanda de empleo discurren por cauces separados; es necesario encauzarlas para que se encuentren, vincular “la vacante adecuada con la persona idónea en el momento oportuno”(5). Es necesario que concurran a facilitar ese encuentro entes especializados, que pueden ser estatal o privado.

Un examen de los convenios y recomendaciones OIT pone de manifiesto la importancia que la Organización reconocían en la colocación de los trabajadores a través de entidades especializadas, y su relación con el desempleo.

En los primeros tiempos había un concentrado afán en limitar y hasta eliminar la intermediación con ánimo lucrativo. El énfasis en regimentar la actuación de los agentes y, en lo posible, sustituirlos por sistemas estatales que actuaran en forma técnica, esencialmente equitativa.

El problema inicial parecería haber hoy desaparecido. Las agencias privadas han ido encontrando su lugar y ajustado sus métodos de modo de no afectar los derechos esenciales de los trabajadores, centrando su accionar en la correcta intermediación entre una oferta y una demanda ignorantes una de la otra y viceversa.

Lo que no ha perdido vigencia ha revaluado es la necesidad de servicios públicos de colocación. El Convenio No. 168 establece la obligación de los estados de utilizar los servicios de empleo, entre los medios para objetivo de fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido, vinculándolos con los de la formación y la orientación profesionales; y la Recomendación No. 176 lo reitera y enfatiza, en parecidos términos.

 

1.2. Políticas activas de mercado de trabajo

Hay inmensa disparidad de problemas y políticas entre los países desarrollados y los países en vías de desarrollo.

En los países en vías de desarrollo, a la escasez de puestos de trabajo se agrega el que el desempleo incide con mayor rigor en “las familias pobres, que tienen tasas de desocupación cinco veces superiores a las de los deciles de más altos ingresos”(6). Por ello, las estrategias de promoción del empleo comportan estrategias globales de lucha contra la pobreza, y no se pueden limitar al estímulo a la generación de puestos de trabajo, sino a una elevación de su rango cualitativo y al incremento de la productividad; arrastran también la necesidad de conservación de los puestos de trabajo existentes y su progresivo reemplazo por otros iguales o superiores en número y de mayor calidad.

Esas estrategias transitan por lo menos a través de las siguientes líneas estructurales: creación masiva de nuevo empleo, con énfasis en el desarrollo de las empresas medias y pequeñas y de la micro empresa, y en la inserción laboral de los jóvenes; la capacitación intensiva de la mano de obra; el incremento sostenido de la productividad; y la incorporación de la economía informal dentro de la economía formalizada.

La mira en los países de alto desarrollo se centra, como se indicó, en robustecer el empleo, y crear nuevo a favor de los jóvenes y de los desempleados, en especial los de larga duración, provenientes, en muchos casos, de ramas de actividad en vías de extinción o ya extinguidas .

1.2.1. Medidas de fomento activo del empleo

El catálogo de medidas aplicado, creación de puestos de trabajo es muy amplio y ha tenido notables variaciones y según las épocas.

Enunciaremos algunas, con ánimo más ejemplificativo que descriptivo , e incidiremos en otras con un cierto matiz crítico en atención a sus resultados.

1.2.1.1. Beneficios y franquicias

Hay diversas formas de estímulo económico a la creación de empleo, como el otorgamiento de créditos blandos; otorgamiento de subsidios directos; créditos tributarios; rebajas impositivas; disminución y hasta exoneración de contribuciones a la seguridad social, aplicables a los nuevos empleos recién creados, o a la transformación de contratos temporales en definitivos, etc.

1.2.1.2. Planes de retiro y de jubilación anticipada

Las medidas de estímulo a la jubilación anticipada(7) pueden consistir en una disminución de la edad de retiro, o en la bonificación de los años de servicios o de las contribuciones aportadas, o en flexibilización de los requisitos para obtención de la pensión o en formas de jubilación parcial.

Otro mecanismo permite la jubilación prematura de quienes, una determinada edad y reunido un número de cotizaciones, se ven comprendidos cese colectivo. También se dan casos de pensión reducida para completar el ingreso proveniente de un trabajo en jornada incompleta; acompañada de la apertura del puesto de trabajo a un nuevo trabajador, también en jornada parcial, modalidad conocida en España como contrato de relevo.

También se da bajo forma de prestaciones no contributivas, como son las pensiones de vejez que existen en algunas partes como complemento, no de los sistemas pensionarios, sino de los de tipo asistencial.

1.2.1.3. Otras medidas

Como por ejemplo, una reducción drástica en el número de horas trabajadas por el conjunto de los trabajadores de una actividad o país un incremento correlativo de nuevos puestos de trabajo; la limitación del trabajo en horas extraordinarias; estimulación del contrato a tiempo parcial, introducción de nuevas formas contractuales, en especial temporales y ayudas para el establecimiento de trabajos autónomos.

1.2.2. Normas para grupos específicos con especial dificultad de acceso al trabajo

Hay grupos sociales cuyo acceso al trabajo presenta dificultades mayores a las ordinarias. Las políticas de empleo guardan especial atención, en tal sentido, por los trabajadores minusválidos, que sólo pueden acceder a determinados empleos, resultándoles vedados muchos otros; las mujeres, que son objeto de medidas de discriminación que han generado un impulso enorme para la igualdad de género; desocupados de larga duración y los trabajadores de mayor edad.

Para trabajadores de edad intermedia – mayores de 45 años pero menores de 65 – se han creado en países como España programas llamados “de inserción”, que les permiten obtener una ayuda específica, a cambio de lo cual se comprometen a actuaciones con los servicios de empleo o entidades que colaboran con los mismos.

1.2.3. Medidas de generación masiva de empleo mínimo

Circunstancias de pobreza extrema han impulsado que algunos países implementen programas que, desde el extremo mínimo de calificación laboral e ingreso salarial, permitan tanto brindar tareas de apoyo a colectivos situados en las escalas más bajas de la segmentación social, como proporcionar ocupación e ingresos a sus propios pobladores.

Los programas se ligan a actividades de particular interés social, como construcción y rehabilitación de infraestructura, o al enfrentamiento de la recuperación después de catástrofes telúricas, trabajos útiles o benéficos.

1.3. Políticas de largo aliento

Más allá de medidas, con su inevitable carga de coyunturalidad, hay políticas llamadas a perdurar. Víctor Tokman(8), con la mirada puesta en América Latina y en países en vías de desarrollo en general, identifica cuatro consensos en torno a los cuales se enfocan las políticas de empleo:

(1) Relación entre crecimiento y empleo: “El empleo depende del crecimiento económico del que, a su vez, dependen la inversión y el ahorro. Sin crecimiento no hay posibilidad de generar empleo productivo.” (pág. 12)

  1. Selectividad en la política de crecimiento: “Ni el crecimiento ni una buena política macroeconómica por sí solos son suficientes para generar empleo (…) Las políticas sectoriales son necesarias. Por ejemplo, una política para el sector rural (…) También son necesarias inversiones sociales especiales.” Políticas que apoyen a las empresas pequeñas y las microempresas y, en general, a todo el sector informal.” (pág. 13)

  2. Inversión en la gente: “El crecimiento y los mayores ingresos se asocian a la inversión en la educación y capacitación y ello ocurre tanto entre países, como entre las personas dentro de cada país. Los marginados en el mundo son los países que invierten poco en educación y los excluidos dentro de cada país.” (pág. 13-14)

  3. Focalización en grupos vulnerables: “Políticas específicas para los grupos vulnerables. Un ejemplo de esta prioridad es el apoyo requerido para los jóvenes de familias de bajos ingresos.” (pág. 14)

Nada puede explicitar mejor lo que son políticas, como conjunto estructurado, armónico y de larga proyección, frente a las medidas de orden coyuntural, que presentar una experiencia concreta. A su vez, nada mejor, tampoco, para examinar el tema desde la óptica de los países desarrollados que las políticas adoptadas por Unión Europea en los últimos cinco años, porque ellas reflejan al mismo tiempo la teoría y la realidad.

El Consejo de la Unión Europea, a propuesta de la Comisión Europea, adoptó en 1997 un Directrices para el empleo 1998, que condensa el haz de medidas comunitarias destinadas a afrontar lo que el propio instrumento define como “la preocupación central de los ciudadanos de Europa”.

Las directrices discurren en torno a cuatro ejes:

  1. mejoramiento de la empleabilidad;

  2. desarrollo del espíritu empresarial;

  3. fortalecimiento de las políticas para la igualdad de oportunidades; y

  4. facilitación de la reinserción laboral.

1.4. Formación para el empleo

Instrumento vital de una política de empleo es la capacitación y desarrollo profesionales. Las sociedades son cada vez más sofisticadas al utilizar de manera exponencial la información y el conocimiento. Por ello, los nuevos desafíos de la modernidad imponen la concurrencia de variados sistemas de formación profesional que, vinculando la enseñanza general y la capacitación laboral, se proyecten a una formación permanente y continua, que solvente la empleabilidad del trabajador dotándolo de habilidades polivalentes.

Nadie en efecto cuestiona – nadie puede cuestionar, en verdad – que la clave del desarrollo económico y social radica en el desarrollo de las potencialidades del ser humano. Si ésta fue siempre verdad axiomática, el cambio tecnológico, social y económico que a ritmo prodigioso vive hoy el mundo multiplica esta exigencia, al pasarse de la era industrial a la era tecnológica y a la sociedad de la información y el conocimiento.

Hay un acuerdo cada vez mayor en cuanto a que la adquisición de capacitaciones y la inversión en educación y formación constituyen la clave del desarrollo económico y social. Las capacitaciones y la formación aumentan la productividad y los ingresos, y facilitan la participación de todos en la vida económica y social”, dice la OIT(9). Y agrega: “El crecimiento económico y el desarrollo social de los países van invariablemente asociados a grandes y continuas inversiones en materia de educación y formación. Los países con ingresos más elevados son también aquellos en los que los trabajadores han recibido más educación”.

La persona – dice la OIT – se está convirtiendo en el arquitecto y constructor responsable del desarrollo de sus propias capacitaciones, con el apoyo de las inversiones públicas y de las empresas en la educación permanente”.

En la estrecha vinculación, reconoce que “la educación y la formación no pueden, por sí solas, resolver los problemas del empleo. Más bien ”deberían ser coherentes y formar parte integrante de políticas y programas globales en el campo económico, social y del mercado de trabajo que promuevan el crecimiento económico y del empleo“ Tienen que incluir la creación de un clima macroeconómico y de cambio tecnológico que eleve al máximo la creación de empleo, y una política laboral y de formación que facilite la incorporación y la reincorporación de los trabajadores al sistema productivo.

Formación básica, para el acceso inicial al trabajo, formación continua o permanente para dotar al trabajador de capacidades que le permitan mantener el empleo alcanzado, reorientación y reconversión profesional, para la búsqueda de nuevas colocaciones, son algunos de los muchos métodos que se aplican.

1.4.1. El caso de los contratos formativos

Uno de los métodos más socorridos de capacitación es el de formación en el puesto de trabajo. Para ello existía tradicionalmente el llamado “contrato de aprendizaje”.

Las leyes que en los últimos años han incidido en el tema están ligadas a objetivos de promoción del empleo, al parecer, las prioridades han sufrido un cambio: se procura facilitar la creación de puestos de trabajo con fines de empleo y, a través de ellos, formar al joven o aprendiz, y no, como era lo tradicional, formar primero al joven para que se inserte después, en mejores condiciones, al mercado laboral.

En su visión actual se potencia la formación “en” el puesto, tanto o más que “para” el puesto de trabajo. Es decir, la formación dentro del taller y no sólo, o no tanto, en las escuelas o centros externos al mismo.

Barbagelata(10) al analizar los nuevos contratos formativos, destaca la existencia de “dos tesis opuestas, que derivan de las fórmulas consagradas por el derecho positivo y, entre ambas, múltiples variantes. Una de las posiciones polares, que se solía identificar como doctrina francesa, sostiene que el contrato de aprendizaje es diferente del de trabajo, y que, sólo por extensión, se le aplican ciertas normas del derecho laboral. Para la doctrina que en alguna época se designaba como alemana, el contrato de aprendizaje es un contrato de trabajo, con algunas particularidades no esenciales.”

Inspiradas en ideas modernas y alentadas por propósitos correctos, en la práctica desafortunadamente muchas veces estas modalidades contractuales formativas han servido sólo para abatir costos y disminuir beneficios. Bajo la cubierta prestigiosa de la formación han sido una coartada que permitía tener trabajadores a quienes se exigía más que al trabajador común, se le remuneraba menos, se le marginaba de medidas de protección laboral, y se lo dotaba de una formación apenas elemental, distorsionándose los verdaderos objetivos.

2. MEDIDAS DE PROTECCIÓN PASIVA

La mejor protección contra el desempleo es la existencia de oportunidades, los países deben procurar medidas para contrarrestar los efectos de la carencia de un trabajo.

Esas medidas provienen en unos casos del derecho laboral: dentro de la relación de trabajo se incorporan restricciones u obligaciones para el empleador, sobre todo en forma de indemnización en caso de despido injustificado, uno de cuyos objetivos es proveer al trabajador de un ingreso durante la inminente inactividad.

Otras provienen de la seguridad social: seguro de desempleo.

Hay finalmente, esquemas protectorios, bajo figura de fondos especiales, encabalgados entre el derecho del trabajo y la seguridad social, porque, constituyendo en su origen y financiamiento obligaciones patronales, su funcionamiento operativo los sustrae de órbita y los entrega a entes privados, públicos o mixtos para su administración.

2.1. Protección desde el Derecho Laboral: indemnizaciones por despido

En países que carecen de seguro de desempleo, algunas de las maneras de proteger al trabajador ante la pérdida de la ocupación consisten en dotarlos de algún tipo de capital para generar autoempleo, cubrir transitoriamente las necesidades de supervivencia.

En primer lugar la indemnización por despido sin causa justificada es, con apego a su nombre, sanción y reparación. El contrato de trabajo tiene vocación de permanencia. Su ruptura injustificada y prematura configura un incumplimiento contractual, lo que provoca la correlativa sanción. Esa ruptura produce un daño y un perjuicio. Indemnización, con arreglo a su conceptuación gramatical y jurídica, es reparación de los daños y perjuicios.

Pero la indemnización apunta también a precaver contra los rigores del desempleo, de modo parcial y en forma temporal, proveyéndolo de un cierto capital que sustituya el ingreso perdido o sirva de cimiento para una nueva actividad. Tal carácter aparece en el artículo 22º del Convenio Nº 168 de la OIT, que señala que cuando una persona haya recibido de su empleador una indemnización de cesantía cuyo objeto sea ayudar a compensar la pérdida, pueden suspenderse las prestaciones de desempleo por un periodo equivalente a aquel permita compensarla, sin identificarlas en su naturaleza, parece identificarlas en su finalidad.

2.2. Protección desde la seguridad social: seguro de desempleo

El desempleo constituye una contingencia típica de la seguridad social recogida en la Norma mínima aprobada a través del Convenio OIT Nº 102 (1952). La organización y funcionamiento del seguro de desempleo corresponde a los principios y normas de la seguridad social, constituyendo en la mayoría de los casos un mecanismo de tipo previsional, operado por una entidad de carácter oficial y gestión compartida, dentro del clásico modelo contributivo.

Desafortunadamente, éste no existe en todos los países, aunque sí en la mayoría de países desarrollados y en los de mayor desarrollo relativo. La implantación del seguro de desempleo presenta gran cantidad de variables de país a país, que tienen que ver con la naturaleza del órgano de gestión, la mayor o menor concentración o descentralización de sus servicios y la índole y origen de sus recursos financieros; difieren también las definiciones acerca de las personas a las que incorpora o excluye, la forma de calcular las prestaciones que otorga, los requisitos para su obtención, su duración y las posibilidades de suspensión, retiro o cancelación, etc. Ello no obstante y a pesar de la gran cantidad de diferencias, hay un esquema común que permite identificarlo como un solo gran sistema, y establecer a partir de allí las comparaciones.

2.2.1. Definición.

El objetivo de un seguro de desempleo puede conjeturarse triple: compensar o sustituir la carencia de ingreso del trabajador, dotándolo de un sucedáneo temporal del salario perdido; facilitar su reinserción en el mercado de trabajo; y mantener aunque sea parcialmente su capacidad de consumo, como elemento dinámico de la economía.

Se suele destacar sólo lo primero, que es sin duda lo fundamental, pero no puede desdeñarse lo segundo, pues obliga a la búsqueda de un delicado equilibrio, tendente a impedir que prestaciones excesivas o desaprensivamente administradas induzcan a la prolongación de su disfrute, en detrimento del deber de buscar y, llegado el caso, aceptar un nuevo empleo. En cuanto a lo tercero, no puede desconocerse que quien no tiene ingreso no consume y pasa a ser una carga inerte en el ciclo producción-distribución-consumo, afectando este circuito virtuoso en una de sus facetas, con menoscabo del conjunto.

2.2.2. Ámbito subjetivo.

El destinatario o beneficiario del seguro de desempleo es el trabajador dependiente de la actividad privada, apto para trabajar, que ha perdido el empleo por causa ajena a su voluntad y no tiene posibilidad de conseguir uno nuevo. Hay una causa subjetiva, la aptitud para el empleo, y una objetiva: la imposibilidad de encontrarlo por un desequilibrio de la demanda y la oferta(11).

Algunos muy excepcionalmente a los trabajadores independientes. Finalmente, algunos sistemas no comprenden a quienes son perceptores de algún tipo de renta propia suficiente.

2.2.3. Organización.

En general, la entidad gestora del seguro es de naturaleza o carácter público, dentro de dos grandes modalidades: un organismo público autónomo, por lo general el mismo que gestiona o administra la seguridad social, o un órgano dependiente de, e integrado con, el gobierno central.

En algunos países – como Chile, Francia y Suecia – la administración corre a cargo de entidades privadas.

2.2.4. Centralismo y descentralización.

La revista por países arroja todas las gamas posibles en cuanto a la polaridad centralismo-descentralización.

El caso más notable de descentralización lo constituye, Estados Unidos, ya que las normas de creación remiten a los estados la organización del seguro, de modo que por hipótesis hay tantos cuanto estados de la Unión. Bélgica, a su vez, que es un territorio relativamente pequeño, tiene también un alto grado de desconcentración, traducido en la existencia de 30 oficinas locales.

La regla general, empero, consiste en la centralización dentro de un régimen único y general, administrado por un ente de radicación nacional, con oficinas regionales o locales.

2.2.5. Financiamiento.

En su esquema medular, el seguro es de naturaleza contributiva, aunque la aportación no sea idéntica respecto con la aplicable a otras contingencias y prestaciones.

Aportan empleadores y trabajadores, como también a veces el Estado con un aporte adicional(12). Hay también países, en los que el financiamiento corre por cuenta sólo del Estado(13).

2.2.6. La prestación esencial : el subsidio por paro.

El subsidio por paro consiste, en la universalidad de los casos, en un pago periódico sucedáneo del salario medido en función a éste.

Pocos países no fijan límites ni mínimo ni máximo. Son la excepción, porque la regla es que tengan algún tipo de patrón que los regula en alguno de sus extremos o en ambos.

La causa o el requisito de base para obtener las prestaciones por desempleo es carecer de un empleo o haberlo perdido de modo permanente y de manera involuntaria por un despido, o de modo temporal por una suspensión legalmente válida. Ello excluye a quien renuncia, y provoca un interrogante respecto del despido indirecto.

El segundo requisito es el tiempo mínimo de afiliación y/o el número de contribuciones, que constituye el periodo de calificación, que se desenvuelve dentro de un muy amplio abanico de variables, pues cada ordenamiento regula esta materia con arreglo a criterios sociales, financieros, económicos, etc., diferentes per se de uno a otro.

En la mayoría de sistemas hay un periodo de carencia, lapso inicial entre el momento en que se cesó y el inicio de las prestaciones. Son pocos los sistemas en los que el inicio es automático o casi (un día).

La duración promedio de otorgamiento del subsidio es muy fluctuante.

2.2.7. Obligaciones del perceptor de la prestación

Quien percibe las prestaciones de desempleo debe asumir las cargas o cumplir las obligaciones de fondo y forma para conservarlas. La principal obligación es procurarse un nuevo empleo, tomar el empleo que le ofrece la propia entidad gestora del seguro de desempleo o el servicio público de empleo, que sea compatible con sus habilidades, que no afecte su dignidad, su salud ni su seguridad, y no interfiera con reincorporación en su actividad profesional específica. Es frecuente también la exigencia de que siga programas de capacitación y aún reconversión profesional, que lo coloquen en mejor posición para adquirir una nueva colocación.

Es también un deber la comunicación a la entidad pagadora de cualquier circunstancia que excluya o disminuya el derecho a las prestaciones, y/o la obtención de una renta propia.

2.2.8. Vicisitudes

La causa común de denegación de las prestaciones es que el trabajador haya contribuido a su situación, por haber renunciado o haber sido despedido por falta grave o injuria laboral. Del mismo modo, es denegado el acceso a las prestaciones cuando la información proporcionada con la solicitud de las mismas es falsa o fraudulenta. En algunos países, se puede denegar el subsidio de paro cuando el trabajador tiene una fuente propia de renta suficiente, un trabajo paralelo al perdido u otra circunstancia individual o familiar.

La percepción puede ser suspendida o interrumpida cuando el desempleado incumple alguna de las obligaciones antes señaladas. Otra de las causales es la inasistencia injustificada a los cursos de capacitación, reorientación o reconversión profesional que se programen.

Finalmente, las prestaciones concluyen cuando vence el plazo máximo legal para otorgamiento, cuando la persona obtiene un nuevo empleo, cuando obtiene una pensión sustitutoria – en especial, pensión de jubilación – y cuando fallece.

2.2.9. El caso del desempleo parcial

En principio, el seguro de desempleo se dirige al trabajador que ha perdido el empleo de modo definitivo.

Hay sin embargo situaciones que, sin llegar a ese extremo, colocan al trabajador en situación de indefensión, como sucede sin más con el desempleo parcial: el contrato de trabajo subsiste, pero bajo condiciones que se traducen en deterioro económico para el trabajador por circunstancias que le son ajenas y no imputables.

Algunos sistemas lo acogen como contingencia cubierta y otros no. En algunos, la cobertura de la pérdida es atendida, no por el seguro de desocupación, sino con fondos especiales de contingencia.

2.2.10. Problemas del seguro de desempleo

La existencia de un sistema de cobertura de una contingencia como el desempleo, de tan graves repercusiones individuales y sociales, a través de un mecanismo técnico y solidario de la seguridad social, debiera suscitar una actitud de reconocimiento incondicional. No obstante, existen algunas quejas o cuestionamientos.

Dupeyroux(14) había señalado, dentro de las debilidades intrínsecas del seguro de desempleo, por un lado, la gran imprevisibilidad del paro, en tanto riesgo social, que va a contramano de la exactitud de las previsiones que soportan actuarialmente los sistemas de seguridad social; así mismo, la paradoja de que cuanto más necesario y útil es el seguro, que es cuando se producen las grandes crisis, crece desmedidamente el gasto al tiempo que disminuyen los ingresos contributivos; y, finalmente, la incidencia desproporcionada que tiene el paro según los tipos de actividad, que recarga los costos en los sectores mejor estabilizados, mientras los gastos se dirigen hacia los de menor estabilidad.

Pero la crítica más certera se condensa en la frase de Paul Durand(15) de que “el desempleo engendra desempleo”, ya que la percepción de subsidios por el desocupado puede ser un incentivo negativo para su reinserción laboral(16).

Un aspecto central en la problemática proviene, además, de su vulnerabilidad al fraude. Acechan al seguro de desempleo dificultades por el lado de la cotización por la existencia de trabajo en negro o no declarado, ocultamiento de rubros salariales; de la recaudación, y en gran medida del fraude en su percepción y disfrute, al simularse un cese, ocultarse la colocación en otro empleo y mil otros subterfugios para los que la imaginación es pródiga. Una administración eficiente no depende sólo de la capacidad organizativa de la entidad, cuanto de su aptitud para detectar y perseguir las manifestaciones perniciosas.

No pueden, sin embargo, cargarse los tonos críticos de manera exagerada ni dárseles “un valor que exceda su real alcance”, como dice bien Raso Delgue(17). “Este seguro no es la solución del problema de la desocupación ni mucho menos; es un remedio que no elimina las causas, sino simplemente alivia los efectos”.

Hay críticas al funcionamiento de los seguros de desempleo, pero el tono de las mismas conduce a buscar su perfeccionamiento, mas no su supresión. La más aguda consiste en atribuirle un efecto retroalimentador del desempleo, lo que obliga a que todo y cualquier sistema debe reposar en dos puntales: un adecuado control, para prevenir y evitar fraudes, y una tasa equilibrada de prestaciones, que inciten a la reinserción en la vida activa y desincentiven la prolongación de la inactividad.

El indicio más claro sobre sus virtudes – superiores a sus riesgos y defectos – es que ningún país que cuenta con seguro de desempleo pretende suprimirlo. Es más, en los últimos quince años han sido puestos en vigor o reactualizados seguros de desempleo en diversos países, y hay además propósito de implantarlo en otros tantos. Eso solo basta para certificar su trascendencia y utilidad.

2.3. Fondos de previsión o de compensaciones

En algunos países, en especial latinoamericanos, se implantaron décadas atrás y desde la órbita del derecho laboral, vale decir, en la entraña de la relación de trabajo y como obligación patronal, la constitución de fondos de retiro o de cesantía cuyo objeto, expreso o implícito, ha sido dotar al trabajador de un cierto capital para afrontar la pérdida del empleo.

En su origen, operaban como cuentas del pasivo de las empresas que se formaban, multiplicar los años de servicios por la última remuneración, y se activaban al momento del cese. En algunos casos, su percepción estuvo condicionada a que el referido cese fuera por despido, pero posteriormente se independizó de éste de modo de devengarse en toda circunstancia.

En algunos países europeos hay también pagos o fondos ligados a la terminación del contrato de trabajo, con independencia de que se trate de un despido, resultando importar advertir que todos los estados miembros de la Unión Europea están obligados a establecer un sistema de garantía y a introducir mecanismos de consulta y negociación con los representantes de los trabajadores cuando la empresa contempla despidos colectivos por motivos económicos(18).

En la mayoría de los casos, el objetivo de los fondos se orienta a la protección del trabajador, ante la inexistencia de seguro de desempleo.En los países europeos coexisten con tales seguros.

2.4. Prestaciones complementarias

Las prestaciones de desempleo son completadas a través de la instauración de programas especiales de reinserción, ligados a aquella. Francia, Italia, Alemania, particularmente, han instituido programas de este tipo a favor de jóvenes y de desempleados de larga duración. Algunos pueden centrarse sobre otro público objetivo, como mujeres o que han perdido el empleo como consecuencia de medidas de reconversión industrial. Estos programas son asegurados por el presupuesto del estado bajo la forma de exoneración de cargas sociales, primas y de prestaciones a favor de los desempleados.

En algunos países se complementan los subsidios con pensiones de vejez, derivadas de los otros sistemas de la seguridad social, o se complementan para garantizar mínimos superiores.

Las prestaciones complementarias, salvo excepciones, suelen ser de alcance universal y financiamiento no contributivo, obteniendo sus recursos a través del presupuesto general y de ingresos impositivos.

3. EL PROBLEMA DE LA INFORMALIDAD Y EL SUBEMPLEO

Uno de los fenómenos sociales y económicos más notorios de los últimos tiempos es el crecimiento del sector informal. Tal hecho, que se da incluso en los países más ricos, adquiere caracteres endémicos en los de menor desarrollo, a tal punto que estudios de la OIT demuestran que la abrumadora mayoría de nuevos empleos que se crean, lo son en ese sector.

Trabajo informal viene a ser, el que, dentro de esa economía, se realiza en forma independiente o bajo un esquema que, siendo el teórico de una relación de trabajo, se desenvuelve sin aplicación de las normas que regulan a ésta. Se lo denomina también trabajo no registrado o no sujeto a contrato.

No sólo existe trabajo informal en el sector clandestino, sino también en empresas legalmente constituidas: es el área oscura del sector formal, constituida por aquellos trabajadores que laboran en una empresa registrada pero que no figuran en los libros.

Así mismo, debe advertirse que el sector informal es sumamente heterogéneo “y se define más por su divergencia a la normatividad del sector formal que por las probabilidades sociales comunes”(19). Dentro de esa heterogeneidad conviven trabajo asalariado y trabajo independiente.

Es tan importante cuanto válida la distinción entre la economía del sector no estructurado y la economía ilegal. El primero corresponde a la actividades realizadas al margen de las estructuras económicas institucionalizadas, mientras el segundo es aquel que no satisface las exigencias de las leyes, reglamentos y prácticas nacionales(20).

3.1. Informalidad y subempleo

El subempleo – hermano siamés de la informalidad – corresponde a dos situaciones: una visible, consistente en un trabajo de duración inferior a la común, o sea un trabajo a tiempo parcial (causa ajena a la voluntad del trabajador); y uno invisible, llamado también paro encubierto, que corresponde a las personas que, cumpliendo una jornada ordinaria (muchas veces, superior a la legal), obtienen un ingreso exiguo, o que laboran en talleres o establecimientos de muy baja productividad relativa.

Informalidad y subempleo no son lo mismo. Pero casi. El trabajo informal es precario. Informalidad, precariedad y subempleo no tienen significado idéntico, pero suelen presentarse constantemente ligados entre sí: precarios, subempleados e informales provienen y constituyen un grupo humano común, una masa social que pasa incesantemente de la legalidad a la clandestinidad, y esporádicamente regresa de ella.

En tal sentido, las acciones frente a uno u otro deben ser diferentes, pues “el trabajo informal es el trabajo de subsistencia, que lo desarrolla quien, por su misma pobreza, no cumple con muchas normas porque no puede hacerlo. A éste, el Estado lo debe promover, mejorando su situación, operando sobre la productividad y logrando optimizar sus ingresos. En cambio la actividad desarrollada sin cumplir con la normativa vigente, buscando simplemente un mayor lucro, debe calificarse como sector de trabajo ´negro´ o ´economía sommersa´. Este tipo de actividades el Estado debe desalentarlas y sancionarlas”.

3.1.1. Los derechos de los subempleados informales

Los trabajadores informales, tanto de la industria clandestina como del sector legal, están en el último peldaño en lo que a protección por el Derecho se refiere. Teóricamente son titulares de todos los derechos laborales, pero sólo son efectivos aquéllos que el empleador quiera reconocerles. La limitación de la jornada, los descansos diario y semanal, el salario mínimo, las prestaciones sociales y aún la cobertura de la seguridad social constituyen aspiraciones, nunca realidades para estos trabajadores.

No es que las normas laborales no se dirijan a ellos; ocurre simplemente que la legalidad no les alcanza. Son los parias del sistema, alimento estadístico del subempleo, los marginados del derecho del trabajo.

3.1.2. La informalidad y las legislaciones

Alguien ha destacado la paradoja subyacente en la pretensión de darle algún tipo de soporte o cobertura legal: desde el instante en que se introdujera en cauces legales, cualesquiera que fueran, dejaría de ser informal, o sea, dejaría de ser a secas.

Ello no obstante, algunos países han previsto medidas encaminadas, si no a la formalización plena, sí al reconocimiento de su existencia con miras a su reconversión. Del examen es posible deducir la ambigüedad o doble moral con que es vista. Para algunos, se trata de una actividad ilegal y, por lo tanto, ilícita; desde tal trinchera, debe ser proscrita y perseguida. Para otros, no es sólo un proceso social inevitable, sino incluso benéfico, ya que permite a vastos sectores de la población acceder a medios de vida que el deficiente grado de desarrollo económico no le puede ofrecer por vía legal.

Más que desearla, la persona se ve empujada a la informalidad, entre otros factores, por una normativa costosa y hasta absurda, traducida no sólo en cargas o gravámenes, sino en engorros, pérdidas de tiempo, despilfarros y otros desaguisados del burocratismo.

Lo que resulta evidente es que una sociedad no puede desarrollarse a plenitud sobre la base de la coexistencia de una dualidad económico-productiva en la que la competencia, que es cada vez más aguda y compleja, no se da en términos de mejor productividad sino de simple abatimiento de costos “a cualquier precio”. El fenómeno, siempre visto como endogámico, de algún modo trasciende las fronteras: ello ha producido lo que Adrián Goldín ha llamado “Campeonato Mundial por el abatimiento de las condiciones de trabajo”, una de cuyas víctimas viene siendo el derecho del trabajo.

Dentro de la distinción entre empleo ilegal y economía no estructurada, la Recomendación Nº 169º de la OIT, sobre política de empleo, urge a adoptar medidas para combatir de manera efectiva el primero, y destaca la necesidad de adoptar medidas para permitir el traslado progresivo de los trabajadores del segundo al sector estructurado.

Esta lucha por introducir a la informalidad dentro de los cauces del orden, y a los trabajadores subempleados dentro de la órbita del derecho laboral, es también una lucha por el empleo digno. Y por consiguiente, una manera de proteger al trabajador de la indefensión en que tal situación lo coloca.

3.2. El caso de las pequeñas y medianas empresas – PYME

Especial énfasis en una política de empleo debe colocarse en el apoyo a las empresas pequeñas y medianas y a la microempresas, que son, aún en los países más avanzados, las que mayor empleo procrean. En relación con los medios invertidos en su puesta en marcha, las empresas de reducida dimensión generan más puestos de trabajo que la gran empresa, en términos absolutos y relativos. Toda política de empleo – y toda política de desarrollo, en verdad – debe prestar atención a este fenómeno.

El apoyo a las PYME debe darse mediante un haz de medidas que incluyen, en los aspectos macroeconómicos, la orientación de los recursos hacia las áreas que generan mayor empleo, dotación de infraestructura de servicios, mecanismos de vinculación oferta-demanda; y orientado hacia lo microeconómico, simplificación de los trámite administrativos y apoyo en la constitución societaria, líneas especiales de financiamiento, información sobre mercados, capacitación gerencial, asistencia técnica, asesoría y consultoría.

Ahora bien, dentro de esas medidas se propone muchas veces una cuestión asaz polémica, que suele enfrentar a académicos y pragmáticos, a gobiernos y gremios sindicales y empresariales: ¿deben establecerse regímenes laborales diferenciados: uno pleno para la gran industria, y otro moderado para las PYME; o la legislación laboral debe ser única y general? Las municiones teóricas que entrecruzan los partidarios de una y otra posición son de grueso calibre.

Quienes propugnan un régimen especial, de menores beneficios y bajos costos, arguyen que las legislaciones suelen ser fijadas con la mira puesta en las empresas más visibles, que tienen los sindicatos más poderosos, que terminan siendo constrictoras de las empresas de menor dimensión, que son así empujadas a la informalidad, espacio en el que los trabajadores carecen de todo derecho.

En la acera del frente se argumenta que la ley no puede crear trabajadores de primera y segunda categoría, tratamiento dispar que es atentatorio contra los principios de igualdad y no discriminación. Por otra parte – alegan -, crear un régimen de inferior nivel empujaría a las empresas a fraccionarse para aprovechar las ventajas de menores costos del nivel inferior: las empresas grandes devendrían en medianas, y éstas en pequeñas, con el resultado final de una atomización en la que los grandes perdedores serían los trabajadores.

Sin embargo, algunas líneas de coincidencia pueden existir. Veamos:

  • Las políticas de empleo no pueden dejar de lado la promoción de las PYME, sino que deben focalizarse en ellas, ya que allí radica el gran dínamo de generación de puestos de trabajo. Pero ello no puede hacerse con sacrificio de los derechos básicos de sus trabajadores.

  • La legislación laboral debe actuar, en su generalidad y universalidad, como el piso mínimo del andamiaje de derechos y beneficios. Ese piso debe corresponder a las posibilidades reales de la economía y las empresas. Por ende, es válido y lícito eliminar beneficios exagerados, antitécnicos y antieconómicos, como en su momento proclamaran los movimientos de las recientes reformas.

  • No contradice el principio de igualdad el que existan salarios diferenciados – en especial, los salarios mínimos, que son fijados por vía oficial y con carácter imperativo -, en atención al volumen de la empresas, como también a otros factores como la actividad productiva, la ubicación geográfica, el costo de vida relativo, etc.

  • La manera de compensar las diferencias entre empresas sin atentar contra la vivacidad de la producción es a través de la negociación colectiva.

  • Una política de empleo – y dentro de ella, una política para las PYME – debe estar sustentada en la participación de los interlocutores sociales.

Es de destacar que la OIT, en la Recomendación Nº 169 (1984), pone de relieve que las políticas de empleo deberían tener en cuenta la importancia de las pequeñas empresas como fuente de empleo.

COLOFÓN

El mensaje final se condensa en recordar, una vez más y machaconamente, que la magnitud del problema del desempleo y los medios activos y pasivos destinados a resolverlo o mitigarlo representan uno de los desafíos más grandes que afrontan las sociedades modernas, en una época caracterizada por la globalización de las economías, el aliento a una voraz competitividad, un incremento de las demandas sociales y una pronunciada incapacidad para atenderlas, en particular por los países de menor desarrollo.

Pero enfrentarlo es no sólo un deber social y un desafío económico, sino un imperativo ético para nuestros países, para nuestros gobiernos, y para nosotros mismos, académicos, juristas, estudiosos y estudiantes, porque, como dice Juan Pablo II en su Encíclica Laborem Exercens: si el desempleo es en todo caso un mal, cuando asume ciertas dimensiones se convierte en una verdadera calamidad social. De allí que la obligación de prestar subsidio a favor de los desocupados y de sus familias representa una obligación que brota del principio fundamental del orden moral, del principio del uso común de los bienes o, para hablar de manera aun más sencilla del derecho a la vida y a la subsistencia.

 

Lima – Perú, octubre 2003.

 

1 Mario Pasco Cosmópolis es Catedrático Principal de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Miembro de Número de la Academia Peruana de Derecho, y Miembro de Número de la Academia Iberoamericana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.

 

2() APARICIO VALDEZ, Luis y BERNEDO ALVARADO, Jorge. De la protección a la promoción. El rol de la legislación laboral y las relaciones industriales en las políticas de creación de puestos de trabajo en América Latina. En: Revista Análisis Laboral Vol. XXVI, Nº 299, Lima, mayo 2002, p. 28-35.

 

3() A fines estadísticos, se utilizan las expresiones activo e inactivo. La población activa se integra por la población empleada (personas con edad superior a la mínima para trabajar que, en el periodo que se examine, han estado realizando un trabajo remunerado o empresarial), y la población en paro o desempleada (personas con edad superior a la mínima y en aptitud de laboral, en búsqueda de empleo o proyectando establecer un negocio propio). A los menores de 14 años (en algunos países, de 16 años) se los clasifica como inactivos. (XII Conferencia Internacional de Estadísticas del Trabajo convocada por la OIT en 1982)

 

4() PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. El desempleo en Iberoamérica. Causas y soluciones, En: Revista Derecho Laboral No. 124, Montevideo octubre-diciembre 1981, p. 737

 

5() “Making the right offer to the right person at the right time” (The future of the European Employment Strategy (EES) Comunicación de la Comisión al Consejo y Parlamento europeos, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, 14 de enero 2003)

 

6() OIT. Panorama laboral 2002. América latina y el Caribe. Lima, 2002, p. 51

 

7() No se puede dejar de mencionar que, a contramano de este tipo de medida, ha habido también una fuerte corriente para elevar la edad de jubilación, así como estímulos para prolongar voluntariamente su disfrute. Cabe advertir que los programas de jubilación anticipada son coyunturales, y las otras, políticas con vocación de permanencia.

 

8() TOKMAN, Víctor. Políticas de empleo en la nueva era económica. Discurso de aceptación del doctorado honoris causa por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Recopilado en los Cuadernos de archivo de la Universidad Nº 27 Lima, mayo 2001, y publicado en revista Análisis Laboral Nº 288, Lima, junio 2001, p. 12. Las citas a continuación corresponden al mismo documento y son textuales cuando van entre comillas; el número entre paréntesis remite a la página.

 

9() OIT: Documentos preparatorios para la revisión de la Recomendación sobre desarrollo de los recursos humanos, En: www.oit.org.

 

10() BARBAGELATA, Héctor Hugo. Derecho del Trabajo. Los contratos de trabajo y sus modalidades T.II. Fundación de Cultura Universitaria. Montevideo, 1980 p.44.

 

11() Cfr. ALONSO OLEA, Manuel y TORTUERO PLAZA, José Luis. Instituciones de seguridad social, Ed. Civitas, 13ª. Edición, Madrid 1992, p. 187

 

12() En algunos países el aporte estatal es paralelo al de trabajadores y empleadores; en otros consiste en un monto fijo anualmente presupuestado; en otros sólo opera para cubrir los posibles déficit del sistema.

 

13() Significativamente, el Reino Unido, donde el income support se financia con impuestos.

 

14() Cit. por RASO DELGUE, Juan. La desocupación y el seguro de desempleo, Ediciones Jurídicas Amalio M. Fernández, Montevideo, 1983, p. 159

 

15() Cit por RASO, ob. cit. p. 160

 

16() En esa misma línea, es severamente crítico el profesor de economía Dennis J. Snower, quien expresa que las dos grandes secuelas de las prestaciones por paro forzoso son que de hecho acrecientan el desempleo y constituyen una pesada carga para los contribuyentes, que están relacionadas entre sí y que se exacerban mutuamente. Respecto de lo primero, opina que “Las prestaciones a los desempleados agudizan de varias maneras el problema cuyas consecuencias pretenden mitigar: a) desalientan la búsqueda de empleo; b) prolongan la duración de esta búsqueda; c) ejercen una presión alcista sobre los salarios; d) inducen a los titulares de puestos de trabajo a exponerse más al despido, y e) incitan a las empresas a incrementar su tasa de rotación de personal”. Se manifiesta más bien favorable a la indemnización por cesantía como sucedáneo de las prestaciones por desempleo. (Propuestas de reforma de los regímenes de desempleo, en Revista Internacional del Trabajo, Vol. 114, Ginebra,1995/ 4-5, pp. 696-697 y 714, respectivamente).

 

17() RASO, ob. cit. p. 163

 

18() Las negociaciones, en los casos indicados, suelen llevar a “planes sociales” que a menudo incluyen el pago de importantes indemnizaciones por terminación, lo que explica que en Francia la indemnización por terminación ordinaria sea muy moderada y en Alemania no exista, pues se asume que en virtud del convenio colectivo o en los planes sociales se pacta indemnización muy elevadas.

 

19() DOMBOIS, Rainer. ¿Empleo” atípico” en economías sin empleo típico? Problemas analíticos del concepto de la relación laboral normal; el ejemplo de Colombia, En: Reestructuraciòn y regulación institucional del mercado de trabajo en América Latina. Instituto Internacional de Estudios Laborales, Ginebra 1993, p. 208.

 

20() Cfr. Recomendación Nº 169 de la OIT, sobre política del empleo: artículos 27.1 y 8, respectivamente.

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